ПРЕПОРАКИ ЗА РЕФОРМА НА ИЗБОРНИОТ ПРОЦЕС

Transcription

1 ПРЕПОРАКИ ЗА РЕФОРМА НА ИЗБОРНИОТ ПРОЦЕС

2 Скопје, август, 2015 Граѓанска асоцијација МОСТ Сите права се задржани. Забрането е користење и репродуцирање на кој било дел од овој документ без дозвола од Граѓанска асоцијација МОСТ. 1

3 ВОВЕД Овој документ ги содржи препораките на Граѓанската асоцијација МОСТ за најважните аспекти од изборниот процес кои треба да бидат дел од неговата реформа пред претстојните избори во април 2016 година. Изборниот процес е жива и динамична материја и неговото реформирање е процес кој никогаш не завршува. Оттаму, сосема е очекувано и нормално да се работи на постојано подобрување на решенијата, преку дискусија и дебата, со вклучување на сите чинители во изборниот процес. Реформата на изборниот процес во овој период се наметнува и како неопходна, имајќи ги предвид објавените прислушувани разговори, од кои дел содржеа наводи за изборни нерегуларности, а дел и ги потврдија сомневањата за изборни нерегуларности содржани во извештаите на домашните и меѓународните набљудувачи. Документот е подготвен врз база на 13-годишното искуство на МОСТ во набљудување на изборните процеси во РМ и во странство - како дел од набљудувачки мисии на ОБСЕ/ОДИХР и ЕНЕМО 1, како и преку градење на капацитетите на граѓанските организации за домашно набљудување на избори. После одржувањето на секој изборен процес МОСТ издава сеопфатен извештај за набљудувањето на изборите кој содржи препораки за сите фази од изборниот процес. Извештаите се достапни на македонски, албански и англиски јазик и може да се најдат на веб-страницата на организацијата. Покрај набљудувањето на изборите, МОСТ дава значаен придонес и во процесот на реформирање на изборното законодавство, преку активно учество во работните групи за Изборниот законик и Избирачкиот список. Дел од согледувањата, констатациите и препораките во овој документ се темелат токму на овие извештаи, подготвени во изминатите 13 години, како и на досегашното искуство поврзано со подобрувањето на изборниот процес. Документот е поделен на поглавја кои ја следат хронологијата на изборниот процес. Секое од поглавјата содржи кус опис на сегашните законски одредби за таа област, хронологија и анализа на нивното спроведување, како и препораки и можни решенија на идентификуваните предизвици и проблеми. Препораките се подготвени имајќи ги предвид меѓународните стандарди и компаративните искуства. Сепак, мора да се истакне дека не постојат совршени решенија кои може да се применуваат во сите држави и затоа при дизајнирањето на идните решенија мора да се имаат предвид спецификите на Република Македонија како држава и нејзиниот политички систем, потребите на граѓаните, како и политичката култура. Препораките кои ги содржи овој документ се однесуваат само на најважните аспекти од изборниот процес кои треба да се реформираат во претстојниот период. Тие не претставуваат замена за препораките кои се содржани во извештаите на МОСТ за досегашните избори, туку треба да се читаат комплементарно со нив. Дел од препораките не се директно поврзани со 1 Европска мрежа на организации кои набљудуваат избори 2

4 моменталната политичка криза и сметаме дека политичките партии за нив не треба да преговараат, туку треба да постигнат консензус за нивно имплементирање со што ќе се подобри изборниот процес. Се надеваме дека овој документ ќе ги поттикне сите чинители во изборниот процес да ги изнесат своите идеи за реформа во една поширока дебата, како и дека ќе помогне во поставувањето на основи за изборен процес во кој ќе имаат доверба сите чинители. Се надеваме, исто така, дека конечно ќе започне да се гради одржлив систем кој ќе биде во интерес на институциите, процесите и граѓаните и според кој политичките партии ќе ги прилагодат своите интереси, потреби и внатрепартиско организирање, наместо како што беше случај досега - системот да се гради според интересите и потребите на политичките партии и нивната внатрепартиска организираност. 3

5 ИЗБОРЕН СИСТЕМ Во 2002 г. изборниот систем во Република Македонија беше променет по втор пат и беше воведен пропорционален изборен систем со затворени листи. Според овој систем досега се одржани 5 парламентарни избори. Во рамките на овој изборен систем Македонија е поделена на 6 изборни единици, а во секоја од 6-те изборни единици се избираат по 20 пратеници. Распределбата на мандатите се врши според Донтовата формула. На гласачкото ливче се наоѓаат само политичките субјекти и носителите на листите, а граѓаните гласаат само за политичкиот субјект. Во 2011 г. се воведе гласање во странство, при што во 3 изборни единици се избира по 1 пратеник во мнозински изборен систем, со што Собранието на РМ брои 123 пратеници. ХРОНОЛОГИЈА И АНАЛИЗА НА МОМЕНТАЛНАТА СОСТОЈБА Во досегашното функционирање овој систем покажа повеќе негативни страни. Граѓаните гласаат само за политичката партија, односно не постои можност за избор помеѓу кандидатите на самата листа. Поради тоа, пратениците не се чувствуваат одговорни пред граѓаните, туку пред партиското раководство кое ги кандидира. Во изминатиот период имаше обвинувања 2 дека кандидатите од листите на партијата на власт својата лојалност кон партијата ја потврдуваат со потпишување на меници со кои заложуваат свој имот како гаранција. Ова резултира со кандидирање на оние пратеници кои се послушни кон раководството, а не оние кои се сензитивни кон потребите на граѓаните. Сето ова на крај доведува до слабеење на врската помеѓу пратениците и граѓаните, што ја поткопува самата суштина на претставничката демократија пратениците се избираат за да ги застапуваат интересите на граѓаните. ПРЕПОРАКИ Да се разгледа можноста за воведување на модел со отворени листи, каде освен за политичкиот субјект ќе може да се гласа и за кандидатите од листата. Во меѓународната практика постои цел спектар на изборни системи кои се користат. Во оваа анализа не беа земени предвид останатите видови изборни системи кои се користеа во минатото во Македонија мнозинскиот и комбинираниот, вклучително и поради тоа што пропорционалниот изборен систем се препорачува за мултиетнички општества како што е Македонија. Доколку кај јавноста постои интерес, МОСТ може да обезбеди информации и за овие изборни системи. 2 Пратениците на Груевски уценети со меница, гаранција и бланко оставка!, Дојче Веле, , ( ) 4

6 Пропорционален изборен систем со отворени листи Пропорционалниот изборен систем со отворени листи на граѓаните им дава можност покрај гласот кој го даваат за политичкиот субјект да гласаат и за поединечните кандидати од листата на тој субјект. Граѓанинот гласа на тој начин што прво го заокружува редниот број пред политичкиот субјект за кого што сака да гласа, а потоа заокружува 1 или повеќе редни броеви на кандидатите од листата на политичкиот субјект за кои сака да го даде својот т.н. преференцијален глас. Бројот на мандати кои ги освојува политичкиот субјект зависи од бројот на гласови, како и досега, додека пак пратеничко место ќе освојат оние кандидати од листата кои ќе добијат најмногу индивидуални гласови. Ова значи дека граѓаните ќе имаат можност да го изменат распоредот на кандидати на листата предложен од политичките субјекти. Отворените листи всушност би претставувале само унапредување на веќе постоечкиот пропорционален систем. Бројот на индивидуални, т.е. преференцијални гласови е различен во различни земји. Најчеста е варијантата на 1 преференцијален глас, а максималниот број на преференцијални гласови е 5 (Кипар и Косово). На следниот видео-клип 3 може да се погледне како гласањето во систем со отворени листи би функционирало во практика. Овој видео-клип беше дел од една поширока кампања која Граѓанската асоцијација МОСТ ја спроведе во периодот г. и со која започна да ја застапува идејата за воведување на отворени листи во рамките на постоечкиот пропорционален систем. Во текот на кампањата беше спроведено и испитување на јавното мислење 4 според кое 55,3% од граѓаните би поддржале воведување на отворени листи, а 69% би биле помотивирани да излезат на гласање доколку имаат можност да гласаат за поединечните кандидати на листата. Придобивки од воведувањето на отворените листи Воведувањето на отворените листи во рамките на овој изборен систем ќе придонесе кон демократизација на политичките партии, подобра географска претставеност во Собранието, поголема одговорност на избраните претставници кон своите гласачи и зголемен интерес на граѓаните да гласаат, односно намалување на евентуалната апатија кај гласачите. Комбинирање на придобивките и на мнозинскиот и на пропорционалниот изборен систем. Системот на отворени листи ја задржува позитивната страна на мнозинските модели во персоналното гласање за кандидатите, но исто така ја задржува и Испитувањето беше спроведено од Брима Галуп, на национален репрезентативен примерок од испитаници. 5

7 пропорционалноста на изборниот систем, односно поправично ги пренесува гласовите на граѓаните во пратенички мандати. Кандидатите ќе бидат помотивирани во исполнувањето на ветувањата на граѓаните Со самото тоа што граѓаните ќе можат да гласаат за поединечните кандидати ќе ги натера пратениците да бидат што поактивни во периодот помеѓу два изборни циклуси, со цел да добијат што повеќе преференцијални гласови на следните избори. Точно лоцирање на одговорноста Една од забелешките е дека во систем на отворени листи граѓаните потешко ќе можат да ја лоцираат одговорноста на политичките претставници. Напротив, токму со системот на отворени листи граѓаните полесно ќе може да ја лоцираат одговорноста, затоа што секој гласач точно ќе знае на кој кандидат му го дал гласот, и доколку тој кандидат биде избран, гласачот него ќе го смета за одговорен за политиката што се спроведува, односно е поддржана од тој пратеник. Токму поради овој аспект, многу земји се одлучуваат да внесат поголем елемент на индивидуализирано гласање (candidate-centered voting) во нивните изборни системи, и тоа токму преку воведување на отворени листи во рамките на пропорционалниот систем 5. Зголемување на внатрепартиската демократија Кандидатите се натпреваруваат не само со кандидатите од другите партии, туку и со кандидатите од својата партија. Како резултат на ова, на краток рок може да дојде до внатрепартиски конфликти, па дури и формирање на нови партии, но на долг рок ова решение ќе ја зголеми конкуренцијата во самите партии и ќе придонесе кон нивна демократизација. Дополнително, може да води и кон воведување на партиски избори за кандидатите кои ќе бидат ставени на кандидатската листа. Кандидирање на поквалитетни кандидати и кандидати од сите области и слоеви на општеството Бидејќи секој глас ќе биде важен, политичките партии ќе бидат мотивирани да кандидираат што поквалитетни кандидати, како тие би добиле поголем број на преференцијални гласови и, следствено, поголем број гласови за партиската листа. Фактот што ќе може да се гласа за сите 20 кандидати ќе значи дека сите 20 кандидати ќе имаат еднаква шанса да бидат избрани, што дополнително ќе влијае на нивниот квалитет. Политичките партии исто така би кандидирале кандидати од различни етнички заедници, со цел добивање и на нивните гласови, со што би направиле значаен чекор кон мултиетнички кандидатски листи, а потоа и партии. Системот на отворени листи исто така може да придонесе во политиката да се вклучат лица кои се стручни во својата област, кои не се партиски определени и 5 Electoral System Design: The New International IDEA Handbook, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2005, p

8 кои немаат никаква шанса да бидат избрани при постојниот систем затоа што партиите не ги кандидираат или, доколку ги кандидираат, би ги поставиле на подолните, недобитни места на листата. Зголемување на одѕивот и бројот на гласови кои партиите може да ги освојат Со тоа што граѓаните ќе можат конкретно да гласаат за оној кандидат кој што им се допаѓа, а не само за целата листа, кај нив ќе го зголеми чувството дека нивниот глас не е изгубен и дека имаат влијание врз изборот на кандидатите. Сето ова ќе придонесе гласачите да го перципираат изборниот систем како пофер и полегитимен 6, а тоа би резултирало со поголем одѕив на изборите и поголем број на гласови за партиите. Листа на земји во ЕУ со пропорционален изборен систем прикажани според варијантата, бројот на изборни единици и бројот на преференцијални гласови Земја 7 Изборен систем Број на изборни единици Број на преференцијални гласови 1 Шведска отворени листи Финска отворени листи Данска отворени листи Белгија отворени листи 11 колку што има кандидати 5 Холандија отворени листи Луксембург отворени листи 4 колку што има кандидати 7 Австрија отворени листи Чешка отворени листи Словачка отворени листи Полска отворени листи Естонија отворени листи Летонија отворени листи Словенија отворени листи Хрватска отворени листи Бугарија отворени листи Грција отворени листи 56 максимум 4 17 Кипар отворени листи 6 максимум 5 18 Италија затворени листи 6 / 19 Шпанија затворени листи 55 / 20 Португалија затворени листи 22 / Табелата покажува дека пропорционалниот изборен систем е застапен во 20 од 28 земји членки на ЕУ. 17 од овие држави го користат пропорционалниот изборен модел имаат воведено отворени листи, односно само Италија, Португалија и Шпанија имаат затворени листи. 6 D.M. Farrell, I. McAllister - Voter Satisfaction and Electoral Systems: Does Preferential Voting in Candidate-Centered Systems Make a Difference, UC Irvine, Center for the Study of Democracy, За поголемиот дел од државите во табелата, податоци може да се најдат на 7

9 Изборни единици во пропорционален изборен систем Главен критериум при определувањето на изборните единици е приближната еднаквост на бројот на гласачи во секоја од изборните единици, со цел обезбедување на еднаквост на гласот на сите гласачи во државата. Согласно постоечките одредби, територијата на РМ е поделена на 6 изборни единици, при што бројот на избирачите во една изборна единица може да отстапува најмногу од -5% до +5% во однос на просечниот број на избирачи по изборна единица. Унапредувањето на пропорционалниот изборен систем со воведување на отворени листи е сосема апликативно без да се менува сегашниот број на изборни единици во РМ. Во изминатиот период помалите политички партии во јавноста го наметнаа прашањето на изборен систем со 1 изборна единица. Овој систем, доколку се примени без изборен праг, би бил понаклонет кон помалите политички партии, односно би ги зголемил нивните шанси да освојат пратеничко место. Сепак, компаративните искуства покажуваат дека не постои земја со 1 изборна единица без изборен праг, а дури и земјите кои имаат комбиниран изборен систем користат праг за оние пратеници кои се избираат во пропорционален изборен систем. Изборниот праг се движи од 0,67% во Холандија до 10% во Турција и најчесто изнесува околу 5%. Впрочем, Словачка и Косово, кои се две од трите земји со 1 изборна единица (заедно со Холандија), исто така имаат праг од 5%. Во изборниот систем во РМ нема праг, но сепак постои природен праг. Природниот праг се добива кога ќе се подели бројот на гласачи кои излегле да гласаат со бројот на пратеници кои се избираат во изборната единица. Следните табели ги прикажуваат бројот на гласови и проценти од гласачите кои гласале, кои требало да се освојат за да се добие пратеничко место во соодветните изборни единици, на парламентарните избори во 2008, 2011 и Парламентарни избори 2008 ИЕ 1 ИЕ 2 ИЕ 3 ИЕ 4 ИЕ 5 ИЕ 6 Број на гласови Процент од избирачите кои гласале 4,4% 4,3% 4,5% 4,5% 4,4% 4,0% Парламентарни избори 2011 ИЕ 1 ИЕ 2 ИЕ 3 ИЕ 4 ИЕ 5 ИЕ 6 Број на гласови Процент од избирачите кои гласале 4,0% 3,9% 4,1% 4,4% 4,0% 4,0% Парламентарни избори 2014 ИЕ 1 ИЕ 2 ИЕ 3 ИЕ 4 ИЕ 5 ИЕ 6 Број на гласови Процент од избирачите кои гласале 4,3% 4,1% 4,1% 4,3% 4,1% 4,2% 8

10 Од приложените табели може да се види дека природниот праг во изборните единици во РМ се движи од 3,9% до 4,5%. Негативната страна на моделот со една изборна единица е во тоа што ја намалува поврзаноста на пратениците со граѓаните и поради тоа експертите препорачуваат користење на поголем број помали изборни единици со помал број на пратеници 8. Слабата врска помеѓу пратениците и граѓаните е присутна и во сегашниот изборен систем во РМ, бидејќи кандидатите може да бидат избрани во било која изборна единица, односно не мора да бидат избрани во онаа изборна единица во којашто живеат. Сите земји-членки на ЕУ, освен Холандија и Словачка, имаат изборен систем со повеќе изборни единици. Што се однесува до другите европски земји, Норвешка, Исланд, Швајцарија, Лихтенштајн, Сан Марино и Босна и Херцеговина исто така имаат повеќе изборни единици, додека пак само Косово има една. Во Косово во тек е дебата за зголемување на бројот на изборни единици, имајќи предвид дека на изборите во 2010 г. 56 од 120 пратеници биле од регионот на Приштина, а од нив 41 живееле во градот 9. За споредба, бројот на жители на Приштина претставува само 11,4% од вкупниот број на жители во државата 10. Ставот на Граѓанската асоцијација МОСТ е да се задржи сегашниот број на изборни единици со што би се задржала и можноста за зајакнување на врската помеѓу пратениците и граѓаните од изборната единица, која уште повеќе доаѓа до израз во системот со отворени листи. ГЛАСАЊЕ ВО СТРАНСТВО Гласањето во странство за првпат се воведе на парламентарните избори во 2011 година. Тоа е организирано на начин што територијата на светот е поделена на 3 изборни единици - Европа и Африка, Северна и Јужна Америка и Азија и Австралија, а во секоја од нив се избира по 1 пратеник. Пратениците се избираат според мнозинскиот модел во еден изборен круг, а за кандидатот да биде избран за пратеник треба да освои најмногу гласови, под услов тој број да е повеќе од 2% од вкупниот број на пријавени и регистрирани избирачи во соодветната изборна единица. 8 Electoral System Design: The New International Idea Handbook, IDEA, 2005, p Modelling of the Assembly of Kosovo with Election Zones, Kosovar Institute for Policy Research and Development, 2011, p Vlerësimi - Popullsia e Kosovës 2013 (Проценка на населението во Косово 2013), ( ) 9

11 ХРОНОЛОГИЈА И АНАЛИЗА НА МОМЕНТАЛНАТА СОСТОЈБА Во 2011 за гласање во странство се пријавија избирачи, од кои, го остварија своето право на глас. На претседателските избори во 2014 бројот на пријавени беше сличен како оној во , од кои беа пријавени во ИЕ 7 Европа и Африка. Зголемување имаше на парламентарните избори во 2014, односно беа пријавени избирачи, а гласаа Сепак, и покрај тоа, бројот на гласови за освојување на пратеничко место во овие изборни единици е помал од оној во Македонија. Просечниот број на гласови за добивање на пратеничко место во изборните единици во РМ на изборите во 2014 г. изнесуваше Во ИЕ 7, победникот доби гласа, во ИЕ гласа, додека пак во ИЕ 9, победникот доби само 881 глас. Моделот за гласање во дипломатско-конзуларните претставништва (ДКП) се покажува како несоодветен поради тоа што го доведе во прашање правото на еднаков пристап до гласачкото место, како и поради нееднаквата вредност на гласот во Македонија и странство, што е резултат на непропорционалноста на изборните единици и различниот изборен систем во РМ и во странство. Еднаквиот пристап до гласачкото место беше нарушен поради недоволно развиената дипломатска мрежа на РМ. Имено, Македонија има само 48 ДКП-а, а дел од нив покриваат и други држави освен онаа во која што се лоцирани. Така на пример, ДКП во Пекинг ги покрива и Северна Кореја, Монголија и Виетнам, додека пак ДКП-ата во Анкара и Истанбул ги покриваат и Саудиска Арабија, Иран, Киргистан, Азербејџан и Узбекистан. Уште еден показател дека гласањето во странство беше воведено без сериозна анализа е фактот што постојаните мисии на РМ во меѓународни организации во Стразбур и Женева се предвидени како гласачки места во Изборниот законик, а истите немаат статус на ДКП-а. Горенаведените податоци од парламентарите избори во 2014 г. покажуваат дека вредноста на гласот во ИЕ 9 била скоро 9 пати поголема од вредноста на гласот во изборните единици во РМ 881 наспроти гласа. ПРЕПОРАКИ Да се ревидира системот за гласање во странство, со оглед на нееднаквата можност за остварување на правото на глас и нееднаквоста на гласот во РМ и во странство. Гласањето во странство да се суспендира за следните избори, а потоа да се отвори широка дебата за сите негови аспекти, со цел изнаоѓање на најсоодветните решенија. Со оглед на краткиот период до изборите во 2016 г. во кој фокусот ќе биде на посуштинските проблеми на политичкиот систем и изборниот процес во РМ, предлагаме овој тип на гласање да се суспендира за следните избори, а потоа, пред неговото повторно воведување, да се отвори широка дебата за сите негови аспекти број и место на живеење на државјаните на РМ кои живеат во 10

12 странство, изборен систем, број на изборни единици, број на пратеници, еднаквост на гласот, начин на гласање итн. со цел изнаоѓање на подемократски, поефикасни и поевтини решенија кои ќе бидат во интерес на сите државјани на РМ. Било какво решение во оваа фаза би претставувало импровизација и основа за повторна недоверба во изборниот процес. Изборни единици Со цел да се намали нееднаквоста на гласот во РМ со оној во странство, изборните единици во странство би можеле да се спојат во една и да се намали бројот на пратеници кои се избираат во нив, или тој да зависи од односот помеѓу одѕивот на гласачите во странство, и одѕивот во државата, како што беше случај до 2010 г. во Хрватска. На почетокот, Хрватска избирала 12 пратеници од странство и во 1995 г. сите 12 пратеници ги освоила ХДЗ, што резултирало со нејзино останување на власт. Поради тоа, во 1999 г. бил воведен моделот на флексибилен број на пратеници од странство, кој можел максимално да изнесува 6 пратеници. Оваа реформа придонесла кон зголемување на легитимитетот на изборите во Хрватска. Во 2010 г. повторно е воведен фиксен број на пратеници од странство, но сега тој изнесува само 3 пратеници. Втора варијанта, која и почесто се среќава компаративно, е државјаните кои живеат во странство да не избираат свои претставници во законодавниот дом во посебни изборни единици надвор од територијата на матичната држава, туку нивните гласови да се бројат во матичната држава, според адресата на нивното последно живеалиште. Доколку ова решение се примени и во РМ, Собранието повторно би имало 120 пратеници. Впрочем, само 13 држави (вклучувајќи ја и РМ) им овозможуваат на своите државјани кои живеат во странство да избираат свои претставници во законодавниот дом во посебни изборни единици надвор од територијата на матичната држава Хрватска, Франција, Италија, Португалија, Романија, Колумбија, Еквадор, Панама, Алжир, Ангола, Република Зелен Рт и Мозамбик 11. Доколку се прифати овој модел, ќе се елиминира и најголемиот сегашен недостаток на моделот за гласање во странство нееднаквоста на гласот во РМ и во странство, а сепак државјаните кои живеат во странство ќе можат да го остварат своето право на глас. Дополнително, со оглед на тоа што одѕивот за гласање во странство е многу низок, како и поради фактот што овие гласови ќе бидат распоредени во 6-те изборни единици, бројот на гласови од странство не би имал големо влијание врз резултатите и изразената волја на гласачите кои гласаат во РМ. Период на престој во странство како критериум за гласање во странство Ретки се државите како РМ кои не ја ограничуваат должината на престојот во странство како критериум за гласање во странство. Така, на пример, Германија го 11 Voting from Abroad, IDEA, 2007, p. 28; European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) Report on Out-Of-Country Voting, 2011, p

13 ограничува овој период на 25 години, Велика Британија на 15, Канада на 5, а Турција на само 6 месеци. Начин на гласање Во 16 од 57 држави-членки на Венецијанската комисија се гласа во ДКП. Во 21 држава-членка се гласа по пошта. Електронско гласање има во 3 држави Естонија, Холандија и Швајцарија. Неопходно е да се разгледа можноста за алтернативни начини на гласање на државјаните на РМ кои живеат во странство, како што е на пример гласањето по пошта или по електронски пат, зашто сегашното решение е неефикасно, односно се трошат огромни буџетски средства (над 25% од вкупните трошоци за изборите 12 ). Гласањето по пошта бара помалку финансиски средства, не ги обременува гласачите и би можело значително да придонесе кон зголемување на одѕивот на гласачите во странство, со што би се намалила и нееднаквоста на гласот во РМ и во странство. Воведувањето на гласање по пошта во сојузните држави Орегон (САД) и Тасманија (Австралија) резултирало со зголемување на одѕивот 13. Од друга страна, постојат сомневања за тајноста на гласот и транспарентноста на постапката. Сепак, постојат техники со кои може да се отстранат сомневањата за тајноста на гласот, на пример, со користење на два плика. На надворешниот плик се пишуваат податоците за гласачот, додека пак гласачкото ливче се става во внатрешен плик. Откако пликот ќе пристигне на местото каде што се бројат гласовите, надворешниот плик се вади, и останува само внатрешниот плик, на којшто нема никакви ознаки и во којшто се наоѓа гласачкото ливче. Потоа сите пликови од гласањето во странство се сортираат заедно, и на овој начин можноста да се дознае на кој начин гласал одреден избирач е сведена на минимум. Препорачливо е гласовите да се бројат во ДИК со цел дополнително да се гарантира тајноста на гласот. 12 На својата 60-та седница, одржана на г. ДИК донесе Годишен план за вкупните потреби за јавни набавки во 2014 година на Државната изборна комисија по програма 21 Изборни активности. Согласно овој план, за претседателските избори беа предвидени денари. Од ова сума, за транспорт на избирачките одбори во дипломатско-конзуларните претставништва беа предвидени 50 милиони денари, а за објавување на повикот за гласање во странство 20 милиони денари. Со оглед на тоа што овој план не беше јавно објавен, можно е да постојат и дополнителни трошоци за спроведување на гласањето во странство. 13 Voting by Mail, IDEA, 1999, p

14 ДРЖАВНА ИЗБОРНА КОМИСИЈА Државната изборна комисија е составена од претседател, потпретседател и 5 членови. Претседателот, потпретседателот и членовите на ДИК функцијата ја вршат професионално, со мандат од 4 години со право на повторен избор 14. Членовите на ДИК се дипломирани правници со најмалку 8 години работно искуство како правник и не се членови на органи на политички партии. Ги избира Собранието на РМ со 2/3 мнозинство од вкупниот број на пратеници, по предлог на политичките партии. Согласно измените на Изборниот законик од 2008-ма г. 15, политичките партии во опозиција предлагаат претседател и двајца членови, a партиите на власт предлагаат потпретседател и тројца членови на ДИК. ХРОНОЛОГИЈА И АНАЛИЗА НА МОМЕНТАЛНАТА СОСТОЈБА Начинот на кој се номинираат членовите на ДИК има сериозно влијание врз нејзината работа. Во текот на дискусиите, членовите на ДИК наместо да се држат до предметот на расправа, држат политички говори, застапувајќи ги интересите на политичките партии кои ги предложиле за членови, што е недозволиво за ваков орган. Во носењето на одлуките може да се забележи гласање по партиски и етнички линии. При одлучувањето по приговорите ДИК не е конзистентна во донесувањето на одлуките, а дел од нив се донесени во спротивност со одредбите во Изборниот законик. ДИК нема волја да поведува постапки и се прогласува за ненадлежна во случаи кога постојат очигледни индиции за прекршување на одредбите од Изборниот законик. За ова делумно придонесува и недореченоста на одредбите во Изборниот законик во однос на нејзините надлежности. Фактот што ДИК не е конзистентна во постапувањето во сите случаи на непочитување на одредбите од Изборниот законик во голема мера го доведува во прашање кредибилитетот на оваа институција, којашто е задолжена да обезбеди законитост во спроведување на целокупниот изборен процес. ПРЕПОРАКИ Да се преиспита начинот на номинирање и избор на членовите на ДИК, со оглед на тоа што тој има негативно влијание врз работата и донесените одлуки на овој орган. Државната изборна комисија да биде конзистентна во носењето на одлуките и да реагира во сите случаи кога постои прекршување на одредбите од Изборниот законик и другите закони поврзани со изборниот процес. Да се појаснат одредбите во Изборниот законик во врска со изборот на членовите на Државната изборна комисија. 14 Изборен законик (пречистен текст), Сл. весник на РМ бр. 32/14, член Закон за изменување и дополнување на Изборниот законик, Сл. весник на РМ бр. 136/08 13

15 Професионалноста на членовите на ДИК мора да биде примарен критериум при нивниот избор, а тоа би можело да се обезбеди само ако се изостави номинирањето на членовите на ДИК од страна на политичките партии или доколку составот на ДИК се прошири со независни експерти. МОСТ се залага за втората опција, при што одлуките би се носеле со мнозинство, а би морало да има и мнозинство од независните експерти. На тој начин ќе се обезбеди независно и објективно спроведување на законските овластувања и активности на ДИК. Изборниот законик предвидува дека членовите на ДИК имаат мандат од 4 години, со право на повторен избор, а од друга страна тие се избираат 60 дена по одржувањето на конститутивната седница на Собранието на РМ. Во случај на спроведување на предвремени парламентарни избори доаѓа до конфликт помеѓу овие две одредби. Во периодот помеѓу два изборни процеси ДИК треба да има поактивна улога, вклучително и во процесот на едукација на гласачите, особено ако се случат промени во повеќе делови и аспекти од изборниот процес (избирачки список, изборен систем, начин на гласање итн.). Модели на институционална поставеност на највисоката изборна комисија 16 Постојат 3 модели на институционална поставеност на највисоката изборна комисија независен, владин или комбиниран. Во независниот модел, највисоката изборна комисија функционира независно од извршната власт, располага и управува со свој сопствен буџет и одговара пред законодавната власт, судството или пред шефот на државата. Овој модел е карактеристичен за новите демократии и во оваа група спаѓа и Република Македонија. Во владиниот модел изборите ги организира извршната власт преку некое од министерствата или преку локалните власти. Во комбинираниот модел постојат два типа на изборни органи еден независен, кој ги креира политиките и врши контрола и надзор (како што е во независниот модел), и изборни органи за имплементација кои се дел од централната или локалната власт (како што е во владиниот модел). Најзастапен е независниот модел, а потоа следат владиниот и комбинираниот модел. 16 Во различни држави највисоката изборна комисија има различни имиња врховна, централна, државна и сл. Остатокот од ова поглавје е подготвен според Electoral Management Design Revised Edition, IDEA,

16 Држави според видот на највисоката изборна комисија Независен модел Владин модел Комбиниран модел Канада, Костарика, Уругвај, Полска, Естонија, БиХ, Грузија, Ерменија, Јужна Африка, Индија, Индонезија САД, Велика Британија Данска, Швајцарија, Шведска Јапонија, Шпанија, Франција и многу поранешни француски колонии Транзициски изборни комисии Терминот транзициски се однесува на оние изборни комисии кои се формираат привремено за да спроведат одредени избори. Доколку се меѓународни, тогаш се формирани од меѓународната заедница (ОН) и се состојат или вклучуваат меѓународни експерти. Предноста на ваквата изборна комисија е во тоа што може да се искористи присуството на меѓународни експерти кои имаат одлично познавање на процесот и стекнале компаративно искуство за изборите. Овој модел може да биде особено корисен во длабоко вкоренети конфликтни ситуации каде е потребно да се изгради консензус преку медијација и дијалог. Присуството на експертите може да ја зголеми довербата во изборниот процес. Состав на највисоката изборната комисија Највисоката изборна комисија може да биде составена од независни експерти, од кандидати предложени од политичките партии, или од комбинација на двете опции. Во некои држави, како на пример Костарика, оваа комисија - Врховен изборен трибунал - е составена од судии кои ги именува Врховниот суд со 2/3 мнозинство. 15

17 Позитивни и негативни страни на различните видови состави на највисоката изборна комисија Партиски Експертски Комбиниран Позитивни страни Овозможува користење на политичко искуство во менаџирањето на изборниот процес Непристрасно и неутрално членство, како и учество на еминентни јавни личности придонесува за кредибилитетот Имуна на политички притисоци Членовите се професионалци и експерти Може да постигне баланс помеѓу експертските и политичките прашања Експертите се контра-тежа на активности мотивирани од партиски интереси Комисијата е транспарентна кон политичките субјекти и има професионален кредибилитет Комисијата има пристап до експертиза, а добива и политички инпут Негативни страни Членовите се мотивирани од партиски интереси Може да биде гломазна ако се претставени сите партии Тешко се постигнува консензус Жртва на партиски препирки Може да не биде свесна за релевантните политички фактори Најдобрите експерти може да не сакаат да бидат членови Може да биде тешко да се пронајдат непартиски членови во транзициски демократии Различни агенди на експертите и партискиноминираните членови Може да биде гломазно тело Тешко постигнува консензус Експертите може да не сакаат да соработуваат со партиски-номинираните членови Надлежности на највисоката изборна комисија Во многу земји надлежностите на највисоката изборна комисија се дел од Уставот, што ја зајакнува нејзината позиција. Главната и најчеста надлежност на највисоката изборна комисија е спроведување на изборниот процес. При тоа, таа има овластување да носи упатства и подзаконски акти кои треба да се во согласност со уставот и законите. Сепак, постојат земји (особено во Јужна Америка) кои имаат многу моќни изборни комисии кои ги извршуваат и сите три функции законодавна, извршна и судска. Тие биле воспоставени за да се спречи доминацијата на извршната власт врз другите власти и во некои од овие земји, како на пример Уругвај и Костарика, тие на некој начин претставуваат четврта власт. Тие можат да носат регулативи, директиви и нивните одлуки не може да бидат предмет на надзор од ниту една од гранките на власт. Во Костарика, Врховниот изборен трибунал издава лични карти, ја води матичната евиденција, ги регистрира политичките партии, врши надзор врз нивната работа и финансирање и може да дава автентични толкувања на уставните и законските одредби поврзани со изборите. Неговите одлуки се конечни и не може да бидат обжалени - право кое го има и Изборниот суд во 16

18 Уругвај. Трибуналот мора да биде консултиран за секој предлог-закон поврзан со изборните прашања. Доколку Трибуналот даде негативно мислење за некој закон, потребно е 2/3 мнозинство за законодавниот дом да го донесе тој закон. Во некои земји, како на пример Канада, Русија, БиХ и Филипините, највисоката изборна комисија има и судски надлежности при што таа има право да истражува, да повикува сведоци при истрагата и да ги гони оние кои ќе ги прекршат изборните правила. Времетраење на мандатот Иако времетраењето на мандатот на членовите на највисоката изборна комисија варира од 2 години во Бразил, до 12 години во Свазиленд, сепак, во најголем број на држави тој трае 4 или 5 години. Во некои држави, како што е и случајот во РМ, времетраењето на мандатот на највисоката изборна комисија е поврзано со времетраењето на мандатот на Собранието. Во Канада, Гана и Малезија членовите на комисијата се избираат со неограничен мандат, односно се додека не се пензионираат, освен ако не дадат оставка или не бидат сменети. Избор на членовите на комисијата Процесот на избор на членовите на највисоката изборна комисија се состои од 3 фази: номинирање или објавување на конкурс, селекција на потенцијалните кандидати и нивно избирање. Во некои држави регулирани се сите 3 фази од процесот, додека во други е наведен само органот кој ги избира. Позитивни и негативни страни на ангажирањето членови на комисијата преку отворен конкурс Позитивни страни Транспарентност на постапката Широк опсег на потенцијални членови Селекција врз база на квалификации Секој може да се кандидира Дава можност за кандидати кои не припаѓаат на елитите Негативни страни Потребно ќе биде да се надгледува процесот на избор Може да биде параван зад кој доминантната политичка група одлучува кој ќе биде член Номинирање на членовите на комисијата Позитивни страни Постапката трае побрзо Консензус на политичките елити за составот на комисијата Негативни страни Намален опсег на потенцијални членови Изборот се базира на врски со политичките елити Избирање на членовите Членовите на највисоката изборна комисија може да бидат избрани од шефот на државата, законодавниот дом или од судската власт. 17

19 Поделбата на надлежностите помеѓу извршната и законодавната (и судската) власт во однос на номинирањето на членовите овозможува систем на контрола и рамнотежа. Сепак, ова во практика може да не се применува, доколку една партија ги контролира двете власти, или извршната власт ја контролира законодавната. Затоа е добро да се предвиди 2/3 мнозинство за избор на членовите на комисијата, какво што е и сегашното решение во РМ. Друг начин на поделба на надлежностите во избирањето на членовите на највисоката изборна комисија е тие повеќе органи да избираат одреден дел од членовите на пример, шефот на државата, законодавниот дом и Врховниот суд. Начин на одлучување Во многу случаи, потребно е мнозинство, а во некои случаи се бара и 2/3 мнозинство. Во Уругвај, Изборниот суд е составен од 9 членови 5 експерти и 4 партиски членови. За покренување истрага за резултатот од изборите, за поништување на гласањето и за отворање на изборниот материјал потребни се 6 гласа, од кои 3 мора да бидат од експертите. Во Мексико, членовите номинирани од политичките партии учествуваат во работата на комисијата, но немаат право на глас. Да се елиминира можноста членовите на изборните органи да гласаат воздржано. Оваа одредба особено е важно да се воведе поради начинот на одлучување при приговорите, во случаи кога има јасни докази дали одредена изборна регуларност е направена или не. Во таков случај, членовите може да гласаат или за, или против, односно не може да бидат воздржани кога се работи за утврдување на факти. ИЗБИРАЧКИ СПИСОК Избирачкиот список се води според Регистарот на државјаните и во него се запишуваат сите граѓани со наполнети 18 години живот кои имаат живеалиште на територијата на РМ, а кои имаат важечка лична карта или патна исправа. Во Избирачкиот список се запишуваат и сите државјани на РМ кои се на привремена работа или престој во странство, со живеалиште на територијата на РМ и со важечка патна исправа. Овие лица се запишуваат според нивното последно живеалиште во РМ пред заминувањето во странство. Во Избирачкиот список не се запишуваат граѓаните на кои со правосилна судска одлука им е одземена деловната способност. ДИК врши запишување, дополнување и бришење во Избирачкиот список по службена должност врз основа на податоци од матичните книги, евиденцијата за 18

20 живеалиште и за државјанството на РМ, други службени евиденции и со непосредно проверување. ДИК врши запишување, дополнување и бришење во Избирачкиот список и по барање на граѓани, а врз основа на лична карта и патна исправа. Министерството за внатрешни работи до ДИК доставува податоци за граѓаните: со наполнети 18 години живот на денот на изборите кои имаат важечка лична карта или патна исправа; со наполнети 18 години живот кои починале; со наполнети 18 години живот кои се доселиле или отселиле од определена општина, или ја промениле адресата на живеење во општината; со наполнети 18 години живот кои го промениле името или презимето; со наполнети 18 години живот кои стекнале или го изгубиле државјанството на Република Македонија и со наполнети 18 години живот кои се на привремена работа или престој во странство. Податоците за починатите лица МВР ги добива од Управата за водење на матичните книги. Основните судови до ДИК доставуваат податоци за лицата на кои со правосилна судска одлука им е одземена деловната способност и податоци за лицата на кои им е изречена мерката куќен притвор. Иако Државната изборна комисија е формално надлежна за водење на Избирачкиот список, сепак оваа надлежност фактички се уште е во рацете на Државниот завод за статистика, а е зависна од податоците кои надлежните институции ги доставуваат четири пати годишно. ДЗС врши организационотехничка и методолошка обработка на податоците и потоа истите и ги предава на ДИК. ХРОНОЛОГИЈА И АНАЛИЗА НА МОМЕНТАЛНАТА СОСТОЈБА Избирачкиот список е еден од оние аспекти на изборниот процес кој скоро на секои избори е предмет на меѓусебни обвинувања помеѓу партиите. Мора да се напомене дека овие обвинувања укажуваат на недостаток на волја за решавање на ова прашање кај сите досегашни политички гарнитури. Во 2006 г., МОСТ, во соработка со Министерството за правда кое во тој период беше надлежно за водење на Избирачкиот список, го спроведе проектот Избирачки список на интернет. Со овој проект Македонија стана прва земја во регионот која им овозможи на своите граѓани пристап до нивните податоци преку интернет, на веб-страницата Активноста ја зголеми транспарентноста и довербата во Избирачкиот список и позитивно влијаеше врз изборните процеси. 19

21 По завршувањето на проектот Министерството за правда ја презеде надлежноста за оваа веб-страница, која во 2009 г. беше пренесена на Државната изборна комисија, согласно законските измени. Сепак, сомневањата во ажурираноста на Избирачкиот список не престанаа. Во 2009 г. беше спроведена теренска проверка на податоците во Избирачкиот список, но само во две пилот-општини Гостивар и Виница. Во 2012 г., Работната група за проверка на Избирачкиот список во рамките на ДИК донесе заклучок во Избирачкиот список да бидат запишани само оние граѓани кои во тој момент поседуваа биометриски лични документи, што резултираше со бришење на околу граѓани кои во тој момент немаа биометриски лични документи. Во текот на локалните избори во 2013 г. се појавија сомневања, особено изразени во општина Центар, дека во РМ гласаат државјани кои живеат во соседните држави, но имаат пријавено живеалиште или престојувалиште и во РМ и кои доаѓаат специјално за да гласаат во РМ. По одржаните избори Работната група за проверка на Избирачкиот список ангажираше експерт на ОБСЕ кој направи анализа на податоците во Избирачкиот список од 4 општини и предложи Стратегија за проверка на Избирачкиот список. Неговата анализа делумно ги потврди сомнежите за регистрирани поголем број на избирачи на исти адреси. Таа бројка во некои случаи изнесуваше над 100 избирачи на една адреса. Во текот на 2012 и 2013 г., Работната група два пати донесе заклучок дека ќе се спроведе теренска проверка на Избирачкиот список, но поради недостаток на волја да се обезбедат финансиски средства таа не беше спроведена до денес. ПРЕПОРАКИ Да се изврши детална теренска проверка на податоците во Избирачкиот список, во согласност со заклучоците на Работната група за проверка на Избирачкиот список. Да се разгледаат алтернативни решенија за ажурирање и водење на Избирачкиот список, како на пример активна регистрација на гласачи. Иако ДИК е формално надлежна за водење на избирачкиот список, во практика таа надлежност се уште ја има Државниот завод за статистика кој ги прибира сите податоци, ги обработува и потоа и ги предава на ДИК. Во таа смисла неопходно е ДИК конечно да стане и фактички надлежна за ажурирање на Избирачкиот список, како и да се зголемат нејзините надлежности во оваа област. Институции кои се главен извор на податоци за Избирачкиот список Со оглед на тоа што Избирачкиот список се води според Регистарот на државјани, компаративните искуства од другите држави покажуваат дека, за разлика од РМ, Министерството за внатрешни работи не е органот кој е главен извор на информации за избирачите. Оваа обврска најчесто е надлежност на службата која ги води матичните книги и Регистарот на државјани и таа доставува податоци за граѓаните кои се запишуваат Избирачкиот список. 20

22 Зголемување на надлежностите на ДИК Согласно Изборниот законик, ДИК може да врши и непосредно проверување во процесот на водење на Избирачкиот список. Сепак, не постојат подетални одредби во Изборниот законик како ова непосредно проверување би се вршело и дали со него би можело да се истражува основата за запишување на граѓаните во Избирачкиот список. За да се надмине оваа ситуација, потребно е зголемување на надлежностите на ДИК со цел нејзината надлежност за водење на Избирачкиот список да стане реална, а не само формална. На пример, доколку ДИК се сомнева во основите за запишување на одреден број избирачи во Избирачкиот список, би можело да и се даде надлежност да бара дополнителни податоци од институциите, и да и се даде право да не го заклучува и потпишува Избирачкиот список се додека не добие задоволителни одговори. На пример, највисоката изборна комисија во Филипините (COMELEC) може да ги бара и да располага со податоците од сите државни институции 17. Јавност и транспарентност на податоците од Избирачкиот список Да се разгледа можноста Избирачкиот список да се направи подостапен за јавноста со соодветна заштита на личните податоци на граѓаните. ДИК да ги надмине административните и техничките предизвици, и да објавува сеопфатни информации за резултатите од јавниот увид во Избирачкиот список. Треба да се направат напори податоците од Избирачкиот список да се направат подостапни за јавноста. Кодексот на добри практики за изборни прашања на Венецијанската комисија препорачува дека Избирачкиот список мора да се објави. Всушност постојат земји каде податоците од Избирачкиот список се сметаат за јавни и секој може да пристапи до нив 18. Така, на пример, 28 сојузни држави во САД дозволуваат пристап од Избирачкиот список. Исто е и во Велика Британија, каде секој може да купи копија од Избирачкиот список. Сепак, при пополнувањето на формуларот за запишување во избирачкиот список, гласачите имаат опција да бидат отстранети од овие јавни верзии на избирачкиот список и се проценува дека околу 40% од гласачите во Велика Британија ја користат оваа опција 19. Во Канада, изборните органи ги информираат лицата кои треба да наполнат 18 години дека автоматски ќе бидат ставени на избирачкиот список, освен ако не изразат желба да не бидат ставени на списокот 20. При евентуалното објавување на овие податоци, единствено би се избришал единствениот матичен број како доверлив податок, додека имињата, презимињата и адресите би останале. 17 Michael Yard [ed.] - Civil and Voter Registries: Lessons Learned from Global Experiences, IFES, 2011, p Michael Yard [ed.] - Civil and Voter Registries: Lessons Learned from Global Experiences, IFES, 2011, p Michael Yard [ed.] - Civil and Voter Registries: Lessons Learned from Global Experiences, IFES, 2011, p J. S. Rosenberg, M. Chen - Expanding Democracy: Voter Registration around the World, Brennan Center for Justice at New York University School of Law, 2009, p

23 Сепак, доколку избирачкиот список не се направи достапен до сите граѓани, алтернативна опција е да се направи достапен до организациите кои ќе се пријават за набљудување на изборите. Впрочем, ваков случај постои во Грузија, каде ИСФЕД (организација која ги набљудува изборите) потпишала меморандум за соработка со Централната изборна комисија со кој добила право да го поседува целиот избирачки список 21. Во текот на изборите ДИК мора да биде потранспарентна и да ги објавува податоците за промени во Избирачкиот список во текот на јавниот увид. Исто така треба да се објавуваат и промените во Избирачкиот список при редовните ажурирања. Мерки за проверка на Избирачкиот список Административна проверка Една од мерките која најитно треба да се преземе е проверка дали постапката на регистрација на живеалиште и престојувалиште се врши во согласност со законската и подзаконската регулатива. Дополнително, треба да се провери дали регулативата добро го уредува ова прашање, или потребни се измени. Управата за матични книги е во процес на дигитализација на документите од матичната евиденција (изводите од матичните книги на родени, умрени и венчани) кој би требало да заврши во јули 2015 г. 22 Доколку овој процес е завршен, или заврши во најскоро време, ќе го олесни процесот на анализа и вкрстување на тие податоци со податоците во Избирачкиот список. Друг начин на проверка е да се идентификуваат лица кои се регистрирани повеќе од еднаш во Избирачкиот список, лица со повеќе од еден матичен број, повеќе лица со ист матичен број итн., доколку такви случаи постојат. Трет вид на анализа кој би можел да се направи е споредба на избирачките списоци за неколку последователни изборни процеси. Четврт начин е да се анализира кога првпат одредени избирачи се запишани во Избирачкиот список и која била основата за нивното запишување, доколку тие не биле запишани врз основа на стекнување полнолетство. Теренска проверка По административната проверка, потребно е да се изврши и теренска проверка, како што беше предвидено во Стратегијата за проверка на Избирачкиот список која во септември 2014 г. ДИК ја преточи во Акциски план за проверка на Избирачкиот список, со тоа што истата би се извршила на територијата на целата држава. Постојат два методи за теренска проверка од списокот кон луѓето и од луѓето кон списокот (list-to-people и people-to-list). Според првиот метод, се подготвува примерок од избирачкиот список и потоа се оди на адресите за да се провери 21 Michael Yard [ed.] - Civil and Voter Registries: Lessons Learned from Global Experiences, IFES, 2011, p ОБСЕ/ОДИХР - Извештај за проценката на споделувањето на личните податоци од јавните регистри во процесот на ажурирање на регистарот на избирачи, 2013, стр. 8 22