ПОЛІТИКА ТА ПРАВО ЄС З ПИТАНЬ, ЩО СТОСУЮТЬСЯ ДОВКІЛЛЯ

Проект Європейського Союзу «Додаткова підтримка Міністерства екології та природних ресурсів України у впровадженні Секторальної бюджетної підтримки» ПОЛІТИКА ТА ПРАВО ЄС З ПИТАНЬ, ЩО СТОСУЮТЬСЯ ДОВКІЛЛЯ Посібник Проект фінансується Європейським Союзом Проект впроваджується консорціумом на чолі з компанією ЕПТІСА

Проект Європейського Союзу «Додаткова підтримка Міністерства екології та природних ресурсів України у впровадженні секторальної бюджетної підтримки» ПОЛІТИКА ТА ПРАВО ЄС З ПИТАНЬ, ЩО СТОСУЮТЬСЯ ДОВКІЛЛЯ ПОСІБНИК Київ 2013

Це видання здійснено проектом технічної допомоги ЄС «Додаткова підтримка Міністерства екології та природних ресурсів України у впровадженні секторальної бюджетної підтримки», який фінансується Європейським Союзом та впроваджується консорціумом на чолі з Eptisa з січня 2012 р. Зміст публікації не є відображенням офіційної позиції Європейського Союзу. Політика та право ЄС з питань, що стосуються довкілля / European Union Policy and Legislation on Environmental Matters Підготовлено експертом проекту Владиславом Бізеком. Посібник є методичним забезпеченням навчального курсу «Політика та право ЄС з питань, що стосуються довкілля». Посібник складається із загальної частини (основна інформація про ЄС, нормативно правові основи екологічної політики та права ЄС, органи ЄС, основні допоміжні установи, головні етапи формування екологічної політики ЄС, управління у сфері охорони навколишнього середовища на рівні ЄС та на рівні держав членів ЄС та ін.) та особливої частини щодо восьми секторів у сфері охорони навколишнього середовища, згідно із списком довкіллєвих Директив ЄС Додатку ХХІХ до Глави 5 «Навколишнє середовище» Розділу 6 «Економічне та галузеве співробітництво» Угоди про Асоціацію між Україною та Європейським Союзом і його членами (горизонтальне законодавство, якість атмосферного повітря, управління відходами та ресурсами, охорона природи, якість води та управління водними ресурсами, включаючи морське середовище, промислове забруднення та техногенні загрози, зміна клімату та захист озонового шару, генетично модифіковані організми). Посібник також містить приклади впровадження екологічної політики в Чеській Республіці в період підготовки до вступу та після набуття членства в ЄС. Проект технічної допомоги ЄС «Додаткова підтримка Міністерства екології та природних ресурсів України у впровадженні секторальної бюджетної підтримки»

Зміст Зміст... 1 Як користуватися посібником... 2 Загальний огляд... 4 Сектор 0: Вступ до вторинного права ЄС... 30 Сектор 1: Горизонтальне законодавство... 32 Сектор 2: Якість атмосферного повітря... 41 Сектор 3: Управління відходами та ресурсами... 56 Сектор 4: Охорона природи... 67 Сектор 5: Якість води та управління водними ресурсами (включаючи морське середовище)... 77 Сектор 6: Промислове забруднення та техногенні загрози... 95 Сектор 7: Зміна клімату та захист озонового шару... 104 Сектор 8: Генетично модифіковані організми... 117 Приклад 1. Охорона навколишнього середовища в Чеській Республіці 1989 2012 рр.... 127 Приклад 2. Чеська Республіка на шляху до Європейського Союзу... 131 Приклад 3. Горизонтальні питання (1989 2011 рр.)... 133 Приклад 4. Якість атмосферного повітря в Чеській Республіці 1989 2012 рр.... 134 Приклад 5. Управління відходами у Чеській Республіці 1989 2012 рр.... 138 Приклад 6. Охорона природи в Чеській Республіці 1989 2012 рр.... 140 Приклад 7. Якість води в Чеській Республіці у 1989 2012 рр.... 144 Приклад 8. Промислове забруднення в Чеській Республіці у 1989 2012 рр.... 147 Приклад 9. Зміна клімату та захист озонового шару в Чеській Республіці у 1989 2012 рр.... 148 Приклад 10. Природоохоронні витрати в Чеській Республіці 1990 2011 рр.... 150 Приклад 11. Міжнародне порівняння Чеської Республіки за показниками... 151 Приклад 12. Моніторинг навколишнього природного середовища в Чеській Республіці... 158 Перелік скорочень... 161 1

Як користуватися посібником Посібник складається із загальної частини (загальний огляд, вступ до вторинного права ЄС) та особливої частини, присвяченої окремим секторам у сфері охорони навколишнього середовища: Горизонтальне законодавство, Якість атмосферного повітря, Управління відходами та ресурсами, Охорона природи, Якість води та управління водними ресурсами (включаючи морське середовище), Промислове забруднення та техногенні загрози, Зміна клімату та захист озонового шару, Генетично модифіковані організми. Загальна частина посібника орієнтована на широке коло читачів, надаючи їм основну інформацію про систему оцінки та управління якістю навколишнього середовища в ЄС. Вона охоплює наступні питання: Основна інформація про ЄС, Нормативно правові основи екологічної політики та права ЄС (первинне право), Органи ЄС, Основні допоміжні установи, Головні етапи формування екологічної політики ЄС, Основні принципи екологічної політики ЄС, Роль основних заінтересованих сторін (приватного сектору/бізнес спільноти, наукових кіл, неурядових організацій), Нормотворча процедура ЄС, Механізм планування та реалізації політики, Управління у сфері охорони навколишнього середовища на рівні ЄС та на рівні державчленів ЄС, Моніторинг довкілля, оцінка та звітність, Інтеграція екологічної політики, Посилання (головним чином відповідні вебсайти), Розширення ЄС, Політика сусідства ЄС. Особлива частина орієнтована головним чином на читачів фахівців з окремих проблем охорони навколишнього середовища. Водночас, її структура дозволяє неспеціалістам отримати основну інформацію з вказаних питань. Кожен розділ має однакову структуру: Політичне підґрунтя (відповідні положення програмних документів), Короткий опис усіх відповідних правових актів ЄС, Міжнародні угоди, Посилання та відповідні вебсайти, Докладний опис правових актів, зазначених у проекті Угоди про асоціацію. Докладні описи мають однакову структуру: Назва правового акту, Поправки, Короткий опис, Відношення до екологічної політики ЄС, 2

Контекст зв язок з іншими правовими актами ЄС, Контекст зв язок з міжнародними угодами, Предмет, Зміст. Посібник складено станом на 31 липня 2013 року. 3

Загальний огляд Європейський Союз основна інформація 1 Європейський Союз (ЄС) це економічний і політичний союз 28 держав членів, які розташовані переважно в Європі. ЄС працює через систему наднаціональних самостійних органів та спільних рішень держав членів, що досягаються шляхом проведення міжурядових переговорів. До органів ЄС належать: Європейська Комісія, Рада Європейського Союзу, Європейська Рада, Суд Європейського Союзу, Європейський центральний банк, Рахункова палата та Європейський Парламент. Європейський Парламент обирається кожні п ять років громадянами ЄС. Де факто столицею ЄС є Брюссель. ЄС походить від Європейського Співтовариства вугілля та сталі (ЄСВС) та Європейського економічного Співтовариства (ЄЕС), утворених «європейською шісткою» (Бельгією, Францією, Німеччиною, Італією, Люксембургом та Нідерландами) у 1951 та 1958 рр. відповідно. У наступні роки Співтовариства та їх наступники збільшилися у розмірах завдяки приєднанню нових держав членів та зміцнили вплив завдяки розширенню своєї компетенції. Європейський Союз під його нинішньою назвою було створено на підставі Маастрихтського договору у 1992 році. Амстердамський договір 1997 р. запровадив поняття сталого розвитку. Останні значні зміни до конституційних основ ЄС Лісабонський договір набрали чинності у 2009 році. ЄС створив єдиний ринок на основі стандартизованої системи правил, що застосовуються в усіх державах членах. У Шенгенській зоні (яка включає в себе 22 держави члени ЄС та 4 держави, які не входять до складу ЄС) був скасований паспортний контроль. Політика ЄС спрямована на забезпечення вільного руху робочої сили, товарів, послуг і капіталу, введення в дію законодавства у сфері юстиції та внутрішніх справ, а також підтримку спільної політики в галузі торгівлі, сільського господарства, рибальства, екологічної політики та регіонального розвитку. Єврозона валютний союз була створена у 1999 році і вступила в повну силу у 2002 році. Наразі до її складу входять 17 держав членів. Через Спільну зовнішню політику та політику безпеки ЄС забезпечив свою роль у сфері зовнішніх відносин та оборони. По всьому світу були створені постійні дипломатичні місії. ЄС представлений в Організації Об єднаних Націй, СОТ, «Великій вісімці» та «Великій двадцятці». Із загальним населенням, що перевищує 500 мільйонів осіб, або складає 7,3% населення світу, у 2012 році номінальний валовий внутрішній продукт (ВВП) ЄС становив 16,584 трильйони доларів США, що дорівнює приблизно 20% від світового ВВП з точки зору паритету купівельної спроможності і являє собою найбільший номінальний ВВП та ВВП ПКС у світі. Нормативно правові основи екологічної політики та права ЄС (первинне право) Європейський Союз засновано на принципі верховенства права. Це означає, що кожна дія, вчинена ЄС, базується на договорах, які були добровільно та демократично затверджені усіма державами членами ЄС. Наприклад, якщо певна сфера політики не прописана у договорі, Комісія не може пропонувати правові акти у цій області. Договір є обов язковою угодою між державами членами ЄС. У ньому закріплено цілі ЄС, правила для інститутів ЄС, порядок прийняття рішень та взаємовідносини між ЄС і його державами членами. Зміни до договорів вносяться для того, щоб зробити ЄС більш ефективним і прозорим, підготуватися до вступу нових держав членів та запровадити нові напрямки співпраці такі як єдина валюта. Відповідно до договорів, органи ЄС можуть ухвалювати правові акти, які потім впроваджуються 1 Вступний текст взятий з Вікіпедії (див. http://en.wikipedia.org/wiki/european_union). 4

державами членами ЄС. З повними текстами міжнародних договорів, джерел права, судової практики та пропозицій правових актів можна ознайомитися он лайн за допомогою бази даних права ЄС «EUR Lex». Наразі, чинними є два договори: Договір про Європейський Союз та Договір про функціонування Європейського Союзу. Загальні положення щодо охорони навколишнього середовища включені у Договір про функціонування Європейського Союзу (зведений текст): (Пункт 1 статті 3): Союз має виняткову компетенцію у наступних сферах:...(d) збереження морських біологічних ресурсів у рамках спільної політики рибальства; (Пункт 2 статті 4): Спільна компетенція Союзу та держав членів поширюється на такі основні сфери:... (e) охорона навколишнього середовища; (Стаття 11): Вимоги щодо охорони навколишнього середовища повинні бути інтегровані у визначення та здійснення політики та діяльності Союзу, зокрема з метою сприяння сталому розвиткові. Конкретні положення щодо охорони навколишнього середовища містяться у РОЗДІЛІ ХХ: Навколишнє середовище Договору про функціонування Європейського Союзу (зведений текст): Стаття 191 (колишня стаття 174 ДЄC) 1. Політика Союзу у сфері навколишнього середовища сприятиме досягненню наступних цілей: збереження, захист і поліпшення якості навколишнього середовища, охорона здоров я населення, розумне та раціональне використання природних ресурсів, підтримка заходів на міжнародному рівні щодо вирішення регіональних або глобальних проблем навколишнього середовища, зокрема протидія зміні клімату. 2. Політика Союзу у сфері охорони навколишнього середовища направлена на досягнення високого рівня захисту, враховуючи при цьому відмінність ситуації у різних регіонах Союзу. Вона ґрунтується на принципі вжиття заходів перестороги, а також на принципах вжиття запобіжних заходів, відшкодування шкоди, завданої навколишньому середовищу, передусім у джерелі забруднення, і принципі «забруднювач заплатить». У цьому контексті заходи щодо гармонізації, які відповідають вимогам охорони навколишнього середовища, включають, за необхідності, захисне застереження, яке дозволяє державамчленам вживати тимчасових заходів з неекономічних причин екологічного характеру, які підлягатимуть процедурі перевірки з боку Союзу. 3. У підготовці своєї політики у сфері навколишнього середовища Союз бере до уваги: наявні наукові і технічні дані, стан навколишнього середовища у різних регіонах Союзу, потенційні вигоди та витрати від вжиття або невжиття заходів, економічний і соціальний розвиток Союзу в цілому та збалансований розвиток його регіонів. 4. У рамках своїх відповідних сфер компетенції, Союз та держави члени співпрацюють з третіми країнами та компетентними міжнародними організаціями. Домовленості про співпрацю Союзу можуть бути предметом окремих угод між Союзом та заінтересованими третіми сторонами. 5

Попередній підпункт не зашкоджує компетенції держав членів вести переговори з міжнародними органами та укладати міжнародні угоди. Стаття 192 1. Європейський Парламент і Рада, діючи відповідно до звичайної нормотворчої процедури та після консультацій з Економічним і соціальним комітетом та Комітетом регіонів, приймають рішення щодо заходів, які повинні бути вжиті Союзом для досягнення цілей, визначених у статті 191. 2. Відступаючи від процедури прийняття рішень, визначеної у пункті 1, та без шкоди для статті 114, Рада, діючи одностайно відповідно до спеціальної нормотворчої процедури та після консультацій з Європейським Парламентом, Економічним і соціальним комітетом та Комітетом регіонів, приймає: (a) положення переважно фіскального характеру; (б) заходи, що стосуються: планування міст та сільської місцевості, кількісного управління водними ресурсами або прямо чи опосередковано стосуються доступності таких ресурсів, землекористування, за винятком управління відходами; (в) заходи, що суттєво впливають на вибір державою членом між різними джерелами енергії та загальної структури енергопостачання. Рада, діючи одностайно, за пропозицією Комісії та після консультацій з Європейським Парламентом, Економічним і соціальним комітетом та Комітетом регіонів, може встановити, що до питань, зазначених у першому підпункті, застосовується звичайна нормотворча процедура. 3. Програми загальних дій, що встановлюють пріоритетні завдання, виконання яких слід досягти, ухвалюються Європейським Парламентом та Радою відповідно до звичайної нормотворчої процедури та після консультацій з Економічним і соціальним комітетом та Комітетом регіонів. Заходи, необхідні для здійснення цих програм, ухвалюються згідно з положеннями пункту 1 або 2, відповідно. 4. Без шкоди для певних заходів, ухвалених Союзом, держави члени фінансують та здійснюють свою екологічну політику. 5. Без шкоди для принципу «забруднювач платить», якщо заходи, передбачені положеннями пункту 1, вимагають витрат, які органам влади держави члена видаються непропорційно високими, для таких заходів закріплюються відповідні положення, у формі: тимчасових відхилень, та/або фінансової підтримки з Фонду Об єднання, утвореного відповідно до статті 177. Стаття 193 (колишня стаття 176 ДЄС) Захисні заходи, ухвалені відповідно до статті 192, не забороняють будь якій державі члену підтримувати або запроваджувати більш суворі захисні заходи. Такі заходи не повинні суперечити Договорам. Про них слід повідомити Комісію. Договір про Європейський Союз містить наступні положення щодо охорони навколишнього середовища, особливо по відношенню до держав, які не є членами ЄС: (Пункт 2 (d) статті 21): сприяння сталому економічному, соціальному та екологічному розвитку країн, що розвиваються, перш за все з метою подолання бідності; 6

(Пункт 2 (h) статті 21): сприяння розробленню міжнародних заходів зі збереження та поліпшення якості навколишнього середовища та сталого управління світовими природними ресурсами з метою забезпечення сталого розвитку. Органи ЄС Органами Союзу є: Європейський Парламент (обирається кожні 5 років), Європейська Рада (складається з глав держав чи урядів держав членів, разом Президентом Ради і Головою Комісії), Рада ЄС (складається з міністрів), Європейська Комісія, Суд Європейського Союзу, Європейський центральний банк, Рахункова палата. До складу Європейського Парламенту входять, зокрема, Комітет з питань навколишнього середовища, охорони здоров я та безпеки харчових продуктів. Крім того, Комітети з промисловості, досліджень та енергетики, транспорту і туризму, регіонального розвитку, сільського господарства та сільського розвитку дотичні до питань охорони навколишнього середовища. Європейська Комісія, яка є вищим органом виконавчої влади ЄС, складається з 33 Генеральних директоратів (ГД) та 11 служб. До питань охорони навколишнього середовища дотичні наступні ГД: Генеральний директорат з питань навколишнього середовища («ENV»), Генеральний директорат з питань клімату («CLIMA»), Генеральний директорат з питань енергетики («ENER»), Генеральний директорат з питань мобільності та транспорту («MOVE»), Генеральний директорат з питань сільського господарства та розвитку сільських районів («AGRI»), Статистичне бюро Європейського Союзу («ЄВРОСТАТ»). Для держав, які не входять до складу ЄС, важливими є два наступні Генеральних директорати: Генеральний директорат з питань розширення («ELARG»), Генеральний директорат з питань розвитку і співробітництва EuropeAid («DEVCO»). Завданням Генерального директорату з питань навколишнього середовища (ГД «ENV»), який був створений у 1973 році, є охорона, збереження та поліпшення навколишнього середовища для нинішнього і майбутніх поколінь. Для досягнення цього ГД «ENV» пропонує політику та правові акти, які забезпечують високий рівень охорони навколишнього середовища в Європейському Союзі, а також збереження якості життя громадян ЄС. ГД «ENV» забезпечує правильне застосування державами членами екологічного права ЄС. В рамках цієї діяльності він розглядає скарги громадян та неурядових організацій і може вживати правових заходів, якщо вважатиме, що право ЄС було порушено. У окремих випадках ГД «ENV» представляє ЄС з питань, що стосуються довкілля, на міжнародних зустрічах, таких як Конференції Сторін універсальних або регіональних багатосторонніх природоохоронних угод. ГД «ENV» також фінансує проекти, які сприяють охороні навколишнього середовища в ЄС. З 1992 року близько 2600 проектів отримали фінансування від «LIFE», фінансового інструменту ЄС з навколишнього середовища. Сфери політики, за які відповідає ГД «ENV» включають повітря, хімічні речовини, промисловість, землекористування, морське середовище та прибережні зони, 7

природу та біорізноманіття, шумовий вплив, ефективність використання ресурсів, сталий розвиток, відходи та водні ресурси. Крім розроблення та реалізації власної екологічної політики, ГД «ENV» також відповідає за інтеграцію екологічної політики у галузеві політики у таких сферах інтеграції як: сільське господарство, політика об єднання, розвиток, план відновлення економіки, зайнятість, енергетика, підприємства, рибне господарство, внутрішній ринок, дослідження, торгівля та зовнішні зв язки, транспорт, економічні та фінансові справи. Генеральний директорат з питань клімату (ГД «CLIMA») був створений у лютому 2010 року; питання зміни клімату раніше належали до компетенції ГД «ENV» Європейської Комісії. Директорат веде міжнародні переговори з питань клімату, допомагає ЄС у протидії наслідкам зміни клімату та досягненні визначених цілей ЄС 2020, а також розробляє і застосовує систему торгівлі викидами ЄС. Генеральний директорат з питань енергетики (ГД «ENER») керує роботою в галузі енергетичної політики ЄС, включаючи відновлювані джерела енергії та енергоефективність. Шляхом розроблення та впровадження інноваційних стратегій, ГД «ENER» має на меті сприяння сталому виробництву, транспортуванню та споживанню енергії відповідно до цілей ЄС 2020 та з метою досягнення декарбонізації до 2050 року. Генеральний директорат з питань мобільності та транспорту (ГД «MOVE») працює у взаємодії з державами членами ЄС, промисловістю, громадянами та заінтересованими сторонами з метою сприяння ефективній, безпечній, надійній та екологічно чистій мобільності та створення умов для конкурентної промисловості, що забезпечує зростання та робочі місця. Генеральний директорат з питань сільського господарства та розвитку сільських районів (ГД «AGRI») відповідає за розроблення та реалізацію спільної сільськогосподарської політики ЄС. ЄВРОСТАТ регулярно збирає дані від держав членів ЄС, у тому числі про навколишнє середовище та пов язані з довкіллям галузі (енергетику, транспорт, сільське господарство, лісове господарство, рибальство). Завдання Генерального директорату з питань розширення (ГД «ELARG») полягають в управлінні процесом вступу держав до ЄС, допомозі державам кандидатам та потенційним кандидатам у досягненні «Копенгагенських критеріїв» 2, моніторингу їх прогресу, здійсненні двосторонніх та багатосторонніх відносин ЄС з державами кандидатами та потенційними кандидатами (в основному через механізми Східного виміру Політики сусідства та Угод про асоціацію), а також управлінні основною частиною фінансової допомоги ЄС державам кандидатам, потенційним кандидатам та новим державам членам протягом перехідного періоду після вступу. 2 Критерії приєднання (Копенгагенські критерії): Будь яка держава, яка прагне членства у Європейському Союзі (ЄС) має відповідати умовам, визначеним у статті 49 та принципам, викладеним у статті 6(1) Договору про Європейський Союз. Відповідні критерії були встановлені на Копенгагенському засіданні Європейської Ради у 1993 році та посилені на Мадридському засіданні Європейської Ради у 1995 році. Для того, щоб вступити до ЄС, нова держава член має відповідати трьом критеріям: політичний: стабільність інститутів, що гарантують демократію, верховенство права, права людини та повага і захист меншин; економічний: наявність функціонуючої ринкової економіки та здатність справлятися з конкурентним тиском та ринковими силами в межах Союзу; прийняття acquis Співтовариства: здатність взяти на себе зобов язання членства, включаючи відданість цілям політичного, економічного та валютного союзу. Для того, щоб Європейська Рада ухвалила рішення про початок переговорів, необхідно виконати політичні критерії. Будь яка держава, яка прагне вступити до Союзу, повинна відповідати критеріям приєднання. Стратегія підготовки до вступу та переговори про вступ забезпечують необхідну основу та інструменти. 8

Генеральний директорат з питань розвитку і співробітництва EuropeAid (ГД «DEVCO») відповідає за розроблення європейської політики розвитку та надання допомоги по всьому світу. EuropeAid надає допомогу через низку фінансових інструментів з акцентом на забезпеченні якості допомоги ЄС та її ефективності. Активний діяч у галузі розвитку, він сприяє належному врядуванню, людському та економічному розвиткові та вирішенню таких глобальних завдань, як боротьба з голодом та збереження природних ресурсів. Основні допоміжні установи Європейське агентство охорони навколишнього середовища Європейське агентство охорони навколишнього середовища (EEA) є агентством Європейського Союзу, завданням якого є надання надійної, незалежної інформації про довкілля. Агентство є основним джерелом інформації для учасників процесу розроблення, прийняття, реалізації та оцінки екологічної політики, а також для широкого загалу. Наразі до Агентства входять 32 держави члена. Регламент про створення Агентства 3 був прийнятий Європейським Союзом у 1990 році. Він набрав чинності в кінці 1993 року відразу після прийняття рішення про розташування Агентства у Копенгагені. Ґрунтовна робота розпочалася у 1994 році. Регламентом також було засновано Європейську мережу інформації та спостереження за навколишнім середовищем (EIONET). Мандат Агентства передбачає: Надання допомоги Співтовариству та державам членам у прийнятті поінформованих рішень щодо поліпшення стану навколишнього середовища, інтеграції екологічних міркувань в економічну політику та переходу до сталого розвитку, Координацію Європейської мережі інформації та спостереження за навколишнім середовищем (EIONET). Агентство підтримує екологічні бази даних та публікує багато технічних звітів, присвячених конкретним проблемам охорони навколишнього середовища та іншим актуальним питанням. Економічний і соціальний комітет Представники роботодавців, працівників та інших заінтересованих груп з Європи можуть висловлювати свою думку з питань ЄС через Європейський економічний і соціальний комітет (ЄЕСК). Це консультативний орган, який надає висновки більшим установам зокрема, Раді, Комісії та Європейському Парламенту. Європейський економічний і соціальний комітет був створений у 1957 році як форум для обговорення питань, пов язаних з єдиним ринком. ЄЕСК надає можливість заінтересованим групам профспілкам, роботодавцям, фермерам офіційно коментувати пропозиції правових актів ЄС. У середньому ЄЕСК надає 170 консультативних документів та висновків на рік. Усі висновки направляються до органів ЄС, які відповідають за прийняття рішень, а потім публікуються в Офіційному журналі ЄС. Роль ЄЕСК у прийнятті рішень чітко визначена у Договорі (стаття 192). Комітет регіонів Комітет регіонів (КР) є органом, що забезпечує представництво регіональних та місцевих інтересів у роботі ЄС. КР є політичним органом, до якого входять представники регіональних або місцевих органів, що мають виборний мандат, слугуючи справі європейської інтеграції. Через свою політичну легітимність, КР забезпечує інституційне представництво для усіх 3 Регламент Ради (ЄEC) 1210/90 про створення Європейського агентства навколишнього середовища та Європейської мережі інформації та спостереження за навколишнім середовищем; замінений у 2009 році Регламентом (EC) 401/2009 Європейського Парламенту і Ради від 23 квітня 2009 року про Європейське агентство навколишнього середовища та Європейської мережі інформації та спостереження за навколишнім середовищем. 9

територій, регіонів, міст та муніципалітетів Європейського Союзу. Його місія полягає у залученні регіональних і місцевих органів влади до процесу прийняття рішень і, таким чином, заохоченні більш активної участі співгромадян ЄС. Роль ЄЕСК у прийнятті рішень чітко визначена у Договорі (стаття 192). Головні етапи формування екологічної політики ЄС Примітка: Текст першої, другої, третьої, четвертої та п ятої Програм дій з охорони навколишнього середовища (ЕПД) узятий з Довідника з екологічної політики ЄС 4. Екологічна політика Європейського Союзу, починаючи з 1973 року втілюється у програмах чи планах дій з охорони навколишнього середовища. Перша Програма дій з охорони навколишнього середовища (ЕПД) була прийнята у липні 1973 року і представляла першу екологічну політику ЄС. Серед найбільш важливих цілей були наступні: запобігання, зменшення і обмеження екологічної шкоди, збереження екологічної рівноваги, раціональне використання природних ресурсів. У першій ЕПД було підкреслено необхідність комплексної оцінки впливу інших політик з метою уникнення шкідливої діяльності. Таким чином, у першій ЕПД уже містилися, у зародковій формі, багато з пізніших ідей щодо «сталого розвитку». Екологічна політика ЄС спочатку мала екологічне обґрунтування, без підпорядкування цілям внутрішнього ринку. Друга ЕПД (1977 1981 рр.) була по суті продовженням першої з точки зору підходу та завдання, у ньому лише був зазначений більш широкий спектр проблем, які належало вирішити. Особлива увага приділялася охороні природи. З точки зору практичного підходу, Перша та Друга програми дій (1973 1981 рр.) містили показники якості води і атмосферного повітря. Цілі у сфері якості питної води були дуже жорсткими цілі щодо атмосферного повітря могли бути досягнуті, зважаючи на ситуацію в середині 1970 х років, без значного політичного втручання. Третя ЕПД (1982 1986 рр.) і частково Четверта (1987 1992 рр.) відображають значну зміну у політичному підході завдяки набагато тіснішому зв язку з внутрішнім ринком, ніж їхні попередниці. У Третій ЕПД підкреслюються потенційні ризики та переваги екологічної політики для внутрішнього ринку, а об єднання питань внутрішнього ринку та екологічної політики стало основною рушійною силою для розробки програм та діяльності. Екологічні норми викидів необхідно було узгодити для того, щоб уникнути порушення конкурентоспроможності галузі. Правила виробництва продукції мали бути узгоджені для того, щоб уникнути нетарифних бар єрів, що виникали з різних національних норм виробництва продукції. З іншого боку, у третій ЕПД відзначалися економічні вигоди, особливо позитивний ефект для сфери зайнятості, який можна отримати від реалізації екологічної політики. Підхід до екологічної політики також був змінений. У третій ЕПД було здійснено перехід від якісного підходу до підходу, орієнтованого на викиди. Було запропоновано розробити гранично допустимі викиди для стаціонарних та мобільних джерел. Крім цього нового підходу, для запровадження кращих технологій фільтрації з метою скорочення викидів на «кінці труби», цілі першої і другої ЕПД були переформульовані. У третій ЕПД також було схвальне посилання на першу глобальну стратегію «сталого розвитку», визначену МСОП у 1980 році. Запобігання утворенню відходів, 4 Див. Довідник з екологічної політики Європейського Союзу, Глава III: екологічна політика ЄС: короткий огляд політичних стратегій (див. http://www.eeb.org/publication/chapter 3.pdf). 10

ефективне використання ресурсів та комплексні екологічні технології були одними із завдань третьої ЕПД. Екологічна політика у вісімдесяті, головним чином, стосувалася політики чистого повітря, шумового забруднення та управління ризиками для промислових об єктів. Четверта ЕПД знаменує собою подальшу зміну у підході до екологічної політики. Недоліки колишніх підходів (а саме політика у сфері якості, викидів) були підходами, які покладалися виключно на цілі щодо якості навколишнього середовища, та були визнані такими, що переносили проблеми на інші середовища або регіони (випадок транскордонного забруднення). Крім того, було визнано, що підхід, який зосереджувався на контролі викидів із стаціонарних джерел навряд чи сприяв би досягненню цілей в області якості певної екосистеми або охорони здоров я. Замість цього, у четвертій ЕПД було запропоновано більш комплексний підхід. Вперше охорона навколишнього середовища не розглядалася в якості додаткового напряму, а більше в якості інтегрованої діяльності протягом усього виробничого процесу. Частково, комплексний підхід полягав у зменшенні споживання енергії або матеріалів та закритті циклів, щоб звести до мінімуму потоки відходів. Крім того, контроль за забрудненням полягав у систематичному контролі за усіма компонентами навколишнього середовища (водою, повітрям та ґрунтом) і включав оцінку проблемних речовин. Таким чином, у четвертій ЕПД почав обговорюватися «секторальний підхід», з аналізом впливу стратегічних секторів економіки на навколишнє середовище. Вперше була представлена оцінка нових, стимулюючих інструментів, таких як податки, субсидії або комерційні дозволи на викиди. Ця стратегічна переорієнтація в подальшому знайшла відображення у п ятій Програмі дій з охорони навколишнього середовища (1992 1999 рр.). Серед найбільш цікавих та інноваційних елементів п ятої Програми дій були: Основна мета щодо сталого розвитку відповідно до визначеної у Брундтландському звіті. Посилання на секторальний підхід, який інтегрує екологічний аспект у найбільш забруднюючі галузі (транспорт, енергетику, сільське господарство тощо), а також на обмеження старого підходу «кінця труби». Замість цього, програмою дій були запропоновані структурні зміни на користь громадського транспорту, енергоефективності та запобігання утворенню відходів. Акцент на нових інструментах, особливо на ринкових інструментах, таких як податкові пільги або добровільні інструменти, які посилюють інтереси виробників і споживачів у процесі прийняття рішень. Новий консенсус орієнтований підхід враховує важливу роль неурядових прихильників та місцевих/регіональних органів влади у представленні спільного інтересу навколишнього середовища. Це може сприяти розробці інноваційних концепцій, підвищенню обізнаності громадськості та забезпечити виконання директив ЄС. Визначення середньо і довгострокових цілей щодо скорочення викидів деяких забруднюючих речовин та пропоновані інструменти для досягнення цих цілей. Таким чином, п ята Програма дій з охорони навколишнього середовища у своїй доказовій частині включала усі необхідні елементи політики, орієнтованої на «структурні екологічні зміни». Шоста Програма дій з охорони навколишнього середовища (2002 2012 рр.) була викладена у Постанові 1600/2002/EC Європейського Парламенту і Ради від 22 липня 2002 року, про Шосту Програму дій Співтовариства з охорони навколишнього середовища. Її цілі відповідають основним екологічним пріоритетам, які повинні бути досягнуті Співтовариством у наступних загальних пріоритетних сферах: зміни клімату, природа та біорізноманіття, навколишнє середовище, здоров я та якість життя, 11

природні ресурси і відходи. Для кожної з цих загальних пріоритетних областей були запропоновані детальні цілі та пріоритетні напрямки діяльності. Програма спрямована на: визначення зміни клімату головним викликом на найближчі 10 років і надалі та сприяння досягненню довгострокової мети щодо стабілізації концентрації парникових газів у атмосфері на рівні, який не допускав би небезпечного антропогенного впливу на кліматичну систему. Таким чином, довгострокова мета підвищення глобальної температури не більше ніж на 2 Цельсія у порівнянні з доіндустріальним рівнем та концентрації CO2 нижче 550 проміле, є керівною для Програми. У довгостроковій перспективі це, ймовірно, вимагатиме глобального скорочення викидів парникових газів на 70% порівняно з 1990 роком, як це було визначено Міжурядовою групою експертів з питань зміни клімату (МГЕЗК); захист, збереження, відновлення і розвиток функціонування природних систем, природних середовищ існування, дикої флори і фауни з метою припинення опустелювання і втрати біорізноманіття, у тому числі різноманіття генетичних ресурсів, як в Європейському Союзі так і в глобальному масштабі; сприяння досягненню високого рівня якості життя і соціального благополуччя для громадян, забезпечуючи навколишнє середовище, де рівень забруднення не призводить до посилення шкідливого впливу на здоров я населення і навколишнє середовище та підтримка сталого розвитку міст; більш ефективне використання ресурсів, управління ресурсами та відходами для досягнення більш сталої моделі виробництва і споживання, тим самим відокремлюючи використання ресурсів та утворення відходів від темпів економічного зростання та забезпечуючи, щоб споживання відновлюваних і невідновлюваних ресурсів не перевищувало пропускну здатність навколишнього середовища. Відповідно до положень статті 4 цієї Програми були розроблені тематичні стратегії для наступних сфер: Атмосферне повітря, Запобігання утворенню відходів та вторинне перероблення, Морське середовище, Ґрунт, Пестициди, Природні ресурси, Міське середовище. Ці тематичні стратегії створили основу для підготовки нового екологічного права у відповідних областях. Сьома Програма дій з охорони навколишнього середовища Європейська Комісія у 2012 році представила нову Програма дій Союзу з охорони навколишнього середовища до 2020 року «Жити добре, в межах можливостей нашої планети», яка буде керівною для екологічної політики на період до 2020 року. Вона направлена на підвищення екологічної сталості в Європі та перетворення ЄС у інклюзивну і сталу «зелену» економіку. Вона включає в себе наступні тематичні пріоритети: Пріоритетна мета 1: Захист, збереження та розвиток природного капіталу ЄС, Пріоритетна мета 2: Перетворення ЄС на ресурсозберігаючу, «зелену» та конкурентоспроможну низьковуглецеву економіку, 12

Пріоритетна мета 3: Захист громадян ЄС від екологічних тисків та ризиків для здоров я і благополуччя, Пріоритетна мета 4: Максимізація переваг екологічного права ЄС, Пріоритетна мета 5: Поліпшення доказової бази екологічної політики, Пріоритетна мета 6: Забезпечення інвестицій у екологічну та кліматичну політику та досягнення відповідної вартості інвестицій, Пріоритетна мета 7: Поліпшення екологічної інтеграції та узгодженості політики, Пріоритетна мета 8: Підвищення сталості міст ЄС, Пріоритетна мета 9: Підвищення ефективності діяльності ЄС щодо реагування на регіональні та глобальні екологічні та кліматичні виклики. Відповідно до статті 191 Договору про функціонування Європейського Союзу ця Програма ґрунтується на принципі вжиття заходів перестороги, а також на принципах вжиття запобіжних заходів, відшкодування шкоди, завданої навколишньому середовищу, передусім у джерелі забруднення, і принципі «забруднювач заплатить». 5. Усі заходи, дії та цілі, визначені у Програмі, повинні реалізовуватися відповідно до принципів «розумного» регулювання та з проведенням комплексної оцінки впливу у разі необхідності. Основні принципи екологічної політики ЄС Рамки політики ЄС забезпечуються у концепції сталого розвитку 6. Сталий розвиток зазначається у Договорі в якості всеосяжної довгострокової мети ЄС. Стратегія сталого розвитку Європейського Союзу (ССР ЄС), в редакції 2006 року (Оновлена ССР ЄС) та переглянута у 2009 році (Інтеграція сталого розвитку в політику ЄС: перегляд Стратегії сталого розвитку Європейського Союзу 2009 р. COМ (2009 р.) 400 фінальний) є основою для довгострокового бачення сталості, за якої економічне зростання, соціальна згуртованість та охорона навколишнього середовища йдуть поряд та є взаємно підтримуючими. Більше того, принцип субсидіарності 7 широко застосовується в політиці ЄС поряд із принципом «розумного регулювання» 8. 5 Ці принципи були включені у Договір про заснування Європейського Співтовариства у 1992 році. 6 Сталий розвиток відноситься до моделі людського розвитку, в рамках якої використання ресурсів спрямоване на задоволення людських потреб з одночасним забезпеченням сталості природних систем та навколишнього середовища, щоб ці потреби могли бути задоволені не тільки для нинішнього, а й для майбутніх поколінь. Термін «сталий розвиток» був використаний Комісією Брундтланд, яка ввела у вжиток найбільш часто уживане визначення сталого розвитку: «розвиток, що задовольняє потреби нинішнього покоління без шкоди для можливості майбутніх поколінь задовольняти свої власні потреби». Сталий розвиток пов язує турботу про пропускну здатність природної екосистеми з соціальними проблемами, з якими стикається людство. Ще у 1970 х роках, термін «сталість» використовувався для опису економіки, яка знаходиться «в рівновазі з основними екологічними системами підтримки».[3] Екологи вказують на межі зростання та представили альтернативу «стійкої економіки держави» для вирішення екологічних проблем. В минулому, концепція сталого розвитку часто розділялася на три складові частини: екологічну, економічну та соціально політичну сталість. Останнім часом було висловлено припущення, що більш послідовним аналітичним розділенням є виділення чотирьох областей економічної, екологічної, політичної та культурної сталості. Це узгоджується з намірами ОММВ зробити «культуру» четвертою складовою сталості (див. Вікіпедію: http://en.wikipedia.org/wiki/sustainable_development). 7 Принцип субсидіарності спрямований на визначення рівня втручання, який є найбільш відповідним в областях компетенції Євросоюзу та держав членів. Це може стосуватися дій на європейському, національному та місцевому рівнях. В усіх випадках, ЄС може втручатися лише якщо зможе діяти ефективніше, ніж держави члени. Протокол про застосування принципів субсидіарності та пропорційності визначає три критерії, спрямовані на визначення доцільності втручання на європейському рівні: Чи мають дії транснаціональні аспекти, які не можуть бути вирішені державами членами? Чи національні дії або відсутність дій суперечать вимогам Договору? 13

Нещодавно з явилися дві нові парадигми стійкість 9 і «зелена» економіка 10 /«зелене зростання» 11 які знаходяться в основі нещодавно представленої Програми дій Союзу з охорони навколишнього середовища до 2020 року «Жити добре, в межах можливостей нашої планети». Крім того, застосовуються конкретні принципи, наприклад принцип «забруднювач платить» 12, принцип вжиття заходів перестороги 13, принцип вжиття запобіжних заходів, відшкодування шкоди, завданої навколишньому середовищу, передусім у джерелі забруднення. Чи мають дії на європейському рівні очевидні переваги? Принцип субсидіарності також спрямований на зближення ЄС та громадян, гарантуючи, що дії на місцевому рівні вживатимуться лише там, де це необхідно. Тим не менш, принцип субсидіарності не означає, що дії завжди повинні вживатися на рівні, який є найближчим до громадян (див. http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/ai0017_en.ht.m). 8 Загальна концепція «розумного» регулювання визначається Європейською Комісією наступним чином: ««Розумне» регулювання не означає більшу або меншу кількість законів правових актів, йдеться про досягнення результатів найменш обтяжливим шляхом». Можна стверджувати, що «розумне» регулювання де в чому походить від принципу пропорційності, закріпленого у статті 5(4) ДЄС: «Відповідно до принципу пропорційності, зміст і форма дій Союзу не повинні перевищувати того, що необхідно для досягнення цілей Договорів». 9 В екології, стійкість означає здатність екосистеми реагувати на відхилення чи порушення, протистоячи пошкодженню та швидко відновлюючись. Такі відхилення і порушення можуть включати стохастичні явища, такі як пожежі, повені, урагани, спалахи масового розмноження комах, а також діяльність людини, а саме вирубку лісів і введення екзотичних видів рослин або тварин. Порушення достатньої величини і тривалості можуть значно вплинути на екосистему та змусити її досягти порогу, за яким переважає інший режим процесів і структур. Діяльність людини, яка негативно впливає на стійкість екосистеми, а саме скорочення біорізноманіття, використання природних ресурсів, забруднення навколишнього середовища, землекористування та антропогенна зміна клімату призводять до зрушень режиму в екосистемах, часто в бік менш бажаних і деградованих умов. Міждисциплінарний дискурс щодо стійкості наразі включає в себе розгляд взаємодії людей і екосистем в рамках соціальноекологічних систем, а також необхідність переходу від парадигми максимально сталої продуктивності до екологічного управління, спрямованого на розвиток екологічної стійкості шляхом «аналізу стійкості, адаптивного управління ресурсами та адаптивного врядування» (див. Вікіпедію: http://en.wikipedia.org/wiki/resilience_(ecology). 10 ЮНЕП розробила робоче визначення «зеленої» економіки, визначивши її як таку, яка призводить до поліпшення добробуту людей та соціальної справедливості при значному зниженні екологічних ризиків та екологічного дефіциту. У найпростішому визначенні, «зелену» економіку можна розглядати як таку, яка є низьковуглецевою, забезпечує ефективне використання ресурсів та соціальну інклюзивність (див. http://www.unep.org/greeneconomy/aboutgei/whatisgei/tabid/29784/default.aspx). 11 «Зелене» зростання означає стимулювання економічного зростання і розвитку, забезпечуючи при цьому, щоб природні активи продовжували надавати ресурси та екологічні послуги, від яких залежить наше благополуччя. Для цього воно повинно стимулювати інвестиції та інновації, які забезпечуватимуть стале економічне зростання та приведуть до появи нових економічних можливостей (див. http://www.oecd.org/greengrowth/towardsgreengrowth.htm). 12 В області екологічного права, принцип «забруднювач платить» прийнятий для того, щоб зробити сторону, відповідальну за забруднення, відповідальною за відшкодування збитків, завданих навколишньому середовищу. Він розглядається як регіональне мито через значну підтримку, яку він отримав у більшості країн Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) та країн Європейського Співтовариства (ЄС) (див. Вікіпедію: http://en.wikipedia.org/wiki/polluter_pays_principle). 13 Принцип вжиття заходів перестороги забезпечує швидке реагування в умовах можливої небезпеки для здоров я людини, тварин або рослин, а також для захисту навколишнього середовища. Зокрема, якщо наукові дані не дозволяють здійснити повну оцінку ризику, звернення до цього принципу може, наприклад, бути застосоване для того, щоб зупинити реалізацію або вилучити з ринку продукцію, яка може бути небезпечною. Див. Повідомлення Комісії від 2 лютого 2000 року про принцип вжиття заходів перестороги [COM(2000 р.) 1 кінцева редакція: (див. http://europa.eu/legislation_summaries/consumers/consumer_safety/l32042_en.htm). 14

Роль основних заінтересованих сторін: приватного сектору/бізнесспільноти, наукових кіл, неурядових організацій Договір передбачає участь заінтересованих сторін у політичному та нормотворчому процесі прийняття рішень як в інституційному, так і в загальному контексті. З інституційної точки зору, представники роботодавців, робітників та інших заінтересованих груп можуть висловлювати свою думку з питань діяльності ЄС через Європейський економічний і соціальний комітет (ЄЕСК), а регіональні та місцеві органи влади представлені у Комітеті регіонів (КР). Загальні принципи включені у Договір про Європейський Союз наступним чином: Стаття 11 1. Інститути відповідними способами забезпечують можливість громадянам та представницьким асоціаціям довести до відома свої думки та публічно обмінюватися ними у всіх сферах діяльності Союзу. 2. Інститути підтримують відкритий, прозорий і регулярний діалог з представницькими асоціаціями та громадянським суспільством. 3. З метою забезпечення послідовності та прозорості дій Союзу, Європейська Комісія проводить широкі консультації із заінтересованими сторонами. 4. Громадяни Союзу в кількості не менше одного мільйона чоловік, які належать до громадянства значної кількості держав членів, можуть виступити з ініціативою запросити Європейську Комісію, в рамках її повноважень, внести відповідну пропозицію з питань, щодо яких, на думку цих громадян, необхідно видання правового акта Союзу з метою застосування Договорів. Процедури та умови, необхідні для такої ініціативи громадян, визначаються згідно з першим пунктом статті 24 Договору про функціонування Європейського Союзу. З практичної точки зору: Європейська Комісія, при підготовці важливих політичних і правових документів, організовує засідання груп заінтересованих експертів та консультації з громадськістю (останнім часом доступні в режимі онлайн). Бізнес асоціація BUSINESSEUROPE може бути прикладом представника бізнес спільноти, її членами є 41 центральна промислова федерація та федерації роботодавців з 35 країн, які працюють разом для досягнення зростання та конкурентоспроможності в Європі. BUSINESSEUROPE представляє малі, середні та великі компанії. Альянс за конкурентну європейську промисловість був утворений у 2004 році 11 основними європейськими промисловими асоціаціями та BUSINESSEUROPE. Загальна мета його членів полягає у сприянні конкурентоспроможності європейської промисловості в глобальному масштабі. Альянс підтримує розробку політичної та нормативно правової бази, яка підтримує цю мету, посилюючи і доповнюючи зусилля BUSINESSEUROPE в цьому напрямку, забезпечуючи секторальну перспективу. Зацікавлені сектори промисловості на рівні ЄС представляють інтереси приблизно 6000 великих компаній та 1,7 млн малих і середніх підприємств із загальною продуктивністю на рівні близько 5000 млрд євро обороту та 1300 млрд євро доданої вартості. У цих компаніях безпосередньо зайнято близько 23 мільйонів чоловік в ЄС. Європейське екологічне бюро (ЄЕБ) являє собою приклад важливої європейської екологічної НУО. Створене у 1974 році, ЄЕБ сьогодні є найбільшою в Європі федерацією екологічних організацій до якої входить більше 140 організацій членів, які отримують членство завдяки широкій громадськості. Через це, ЄЕБ керується думкою 15 мільйонів європейських громадян та діє як аудиторія для відповідальних за прийняття рішень в ЄС. ЄЕБ працює над вирішенням широкої низки екологічних проблем, співробітники бюро залучають експертів, учених, членів бюро та політиків до розробки та підтримки екологічної політики. 15

Нормотворча процедура ЄС Нормотворча процедура ЄС визначена Договором про функціонування Європейського Союзу наступним чином: Стаття 288 (колишня стаття 249 ДЄC) Для виконання компетенції Союзу інститути приймають регламенти, директиви, рішення, рекомендації та висновки. Регламенти мають загальне застосування. Вони є обов язковими в усіх своїх елементах і мають пряму дію в усіх державах членах. Директива є обов язковою для кожної держави члена, якій вона направляється, щодо результатів, які мають бути досягнуті, залишаючи при цьому право вибору форм і методів національним владним органам. Рішення є обов язковим в усіх своїх частинах для тих, кому воно адресоване. Рекомендації та висновки не мають обов язкової сили. Стаття 289 1. Звичайна нормотворча процедура полягає у спільному прийнятті Європейським Парламентом та Радою регламентів, директив або рішень за поданням Комісії. Ця процедура визначена у статті 294. 2. В особливих випадках, передбачених Договорами, прийняття регламентів, директив або рішень Європейським Парламентом за участю Ради або останньою за участю Європейського Парламенту, становить спеціальну нормотворчу процедуру. 3. Правові акти, прийняті в рамках нормотворчої процедури, становлять нормативно правові акти. 4. В особливих випадках, передбачених Договорами, нормативно правові акти можуть прийматися за ініціативою групи держав членів або Європейського Парламенту, за рекомендацією Європейського центрального банку або на вимогу Суду або Європейського інвестиційного банку. Стаття 290 1. Нормативно правовий акт може делегувати Комісії повноваження приймати ненормативноправові акти загального застосування для доповнення або внесення поправок до деяких несуттєвих елементів нормативно правових актів. Цілі, зміст, обсяг і тривалість передачі повноважень чітко визначені у нормативно правових актах. Основні елементи повинні бути залишені для нормативно правового акту і, відповідно, не можуть бути предметом передачі повноважень. 2. Нормативно правові акти чітко визначають умови, на яких відбувається делегування; ці умови можуть бути наступними: (a) Європейський Парламент або Рада може прийняти рішення відкликати делегування; (б) делегований акт може набрати чинності лише за відсутності заперечень з боку Європейського Парламенту чи Ради протягом терміну, встановленого нормативно правовим актом. Для цілей (а) і (б) Європейський Парламент приймає рішення більшістю голосів своїх членів, а Рада кваліфікованою більшістю. Механізм планування та реалізації політики Розробка політики в ЄС відбувається відповідно до логічної послідовності кроків: Політичний документ (наприклад, шоста Програма дій з охорони навколишнього середовища), 16