ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ

Transcription

1 Інститут виборчого права Національний університет «Києво-Могилянська Академія» ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Науково-просвітницький правничий журнал Заснований у 2004 р. Виходить щоквартально

2 ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Науково-редакційна рада (редакційна колегія) Козюбра М. І. співголова науково-редакційної ради, професор, доктор юридичних наук, член-кореспондент АПрНУ, завідувач кафедри державнопра вових наук Національного університету «Києво-Могилянська Академія» Ключковський Ю. Б. співголова науково-редакційної ради, народний депутат України, президент Інституту виборчого права, кандидат фізико-математич них наук, магістр державного управління Ільков О. М. відповідальний секретар науково-редакційної ради, заступник керівника головної служби забезпечення зв язків з Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України Секретаріату Президента України Авер янов В. Б. доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент АПрНУ, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України Василенко В. А. доктор юридичних наук, професор кафедри загальноправових наук Національного університету «Києво-Могилянська Академія» Георгіца А. З. доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри міжнародного права Чернівецького національного університету ім. Ю. Федьковича Голосніченко І. П. доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри конститу ційного та адміністративного права Київського національного університету культури і мистецтв Колодій А. М. доктор юридичних наук, професор, начальник кафедри конституційного та міжнародного права Київського національного університету внутрішніх справ Мельник М. І. доктор юридичних наук, професор, керівник Служби Голови Верховного Суду України, заслужений юрист України Селіванов А. О. доктор юридичних наук, професор, завідувач відділу зв язків з органами правосуддя Апарату Верховної Ради України Сушинський О. І. доктор наук з державного управління, професор, проректор з наукової роботи Львівського державного інституту новітніх технологій та управління ім. В. Чорновола Шаповал В. М. доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент АПрНУ, Голова Центральної виборчої комісії Кармазіна М. С. доктор політичних наук, професор, член-кореспондент Української академії політичних наук, головний науковий співробітник відділу етноісторичних досліджень Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І. Кураса НАН України Кресіна І. О. доктор політичних наук, професор, завідувач відділу правових проблем політології Інституту держави і права ім. В. М. Корець кого НАН України Мелешевич А. А. доктор політичних наук, професор, декан факультету правничих наук, Національний університет «Києво-Могилянська Академія» Римаренко С. Ю. доктор політичних наук, професор, провідний науковий співробітник Інституту політичних та етнонаціональних досліджень ім. І. Кураса НАН України Розова Т. В. доктор філософських наук, професор, державний експерт Ради національної безпеки і оборони України, Національний інститут проблем міжнародної безпеки Якушик В. М. доктор політичних наук, професор, Національний університет «Києво- Могилянська Академія» Богашева Н. В. заступник міністра юстиції України Кисельов С. О. кандидат філософських наук, керівник магістерської програми кафедри політології Національного університету «Києво-Могилянська Академія» Ковтунець В. В. кандидат фізико-математичних наук, доцент Національної академії управління Коліушко І. Б. голова Ради Центру політико-правових реформ Мусіяка В. Л. кандидат юридичних наук, професор, викладач кафедри галузевих правових наук Національного університету «Києво-Могилянська Академія» Радченко Є. В. директор з розвитку міжнародної громадської організації «Інтерньюз- Україна» Стецюк П. Б. кандидат юридичних наук, суддя Конституційного Суду України Теплюк М. О. заступник керівника Апарату Верховної Ради України, керівник 2 Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України

3 ВИБОРИ ЗМІСТ Вибори І. Баранов «Найкраща в світі» виборча система... 4 С. БУРДА Роль правоохоронних органів у забезпеченні адміністративно-правового захисту суб єктів виборчого процесу ПРАВО ТА ПОЛІТИЧНА НАУКА Н. Латигіна Базові параметри демократії Держава і право М. САВЧИН, Р. МАРЧУК Принцип правової визначеності у діяльності Конституційного Суду України І. СОФІНСЬКА Теоретичне становлення принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні ТОЧКА ЗОРУ І. Луценко Правове стимулювання як процес реалізації правових стимулів... Міжнародні СТАНДАРТИ ДЕМОКРАТІЇ Загальна декларація щодо демократії... З НАЦІОНАЛЬНОЇ СПАДЩИНИ А. САВЧАК Західно-Українська Народна Республіка у проекті С. Дністрянського (до 90-річчя ЗУНР)... С. ДНІСТРЯНСЬКИЙ Конституція Західно-Української Народної Республіки (проект, 1920 р.) МАТЕРІАЛИ КОНФЕРЕНЦІЙ, КРУГЛИХ СТОЛІВ Чергове засідання Українсько-польського клубу конституціоналістів Виступи учасників засідання: В. ШАПОВАЛ М. КОЗЮБРА Ю. КЛЮЧКОВСЬКИЙ ВИБОРИ У СВІТІ Календар загальнонаціональних виборів Журнал рекомендовано до друку Вченою радою Національного університету «Києво-Могилянська Академія» (протокол 43 від 4 грудня 2008 р.) Постановою президії ВАК України від 18 січня 2007 року 2-05/1 наукові статті, опубліковані в журналі «Вибори та демократія», зараховано як фахові в галузі юридичних і політичних наук. 3

4 ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 ВИБОРИ УДК 324(470) «Найкраща в світі» виборча система 1 Іван Баранов, доцент кафедри конституційного права Тверського університету, член територіальної виборчої комісії з правом вирішального голосу, кандидат юридичних наук Минулі вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації та Президента Російської Федерації змусили автора замислитися про теперішнє та майбутнє сучасних інститутів безпосередньої демократії, сфокусувавши свою увагу на основних «больових точках» виборчого процесу в Росії. Ключові слова: вибори, виборці, виборчі комісії, висунення кандидатів, встановлення результатів голосування Вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації та Президента Російської Федерації, як і будь-яка інша процедура передачі влади, після завершення ставлять перед нами цілком справедливі питання, основне з яких наскільки чесними (справедливими, легітимними, демократичними, відкритими) були вибори та їх результати. І хоча думка про те, що вибори в нашій державі не мають до права жодного відношення, настільки міцно вкоренилася у підсвідомості вітчизняного обивателя, що змінити таку ситуацію, не формуючи правильну політичну культуру виборців, навряд чи вдасться у найближчій перспективі. Хочеться поміркувати саме про теоретичні та практичні правові особливості проведення сучасних російських виборів, тим більше, що голосування, які відбулися 2 грудня 2007 року та 2 березня 2008 року, та вся попередня підготовка дають плідний ґрунт для таких роздумів. При цьому необхідно «віддати належне» законодавцю в особі самої Державної Думи та правозастосовнику й основному організатору виборів Центральній виборчій комісії Російської Федерації (далі ЦВК Росії), які, традиційно модернізувавши, а точніше, змінивши чи скоригувавши виборче законодавство та правила гри безпосередньо напередодні виборів, тим самим провели черговий експеримент над виборцями та виборчими комісіями нижчого рівня. Основні параметри цього експерименту добре відомі й активно обговорюються у літературі: запровадження стопроцентної пропорційної системи (зі скасуванням одномандатних округів) з одночасним підвищенням «загороджувального бар єра» до семи відсотків; нові вимоги до складання списків кандидатів (висунення кандидатів) та розподілу депутатських мандатів за результатами голосування (встановлення результатів голосування); скасування порогу явки на виборах та рядка «Проти всіх» у бюлетенях для голосування і т. д. Не обговорюючи в цілому та окремо ці новели як такі, здійснимо своєрідну екскурсію (з обов язковим відвіданням найбільш цікавих експозицій та концентрацією уваги на них) по основних стадіях виборчого процесу, який сформував Державну Думу та визначив нового Президента. 1 Иван Баранов. «Лучшая в мире» избирательная система // Сравнительное конституционное обозоение (63). С «Сравнительное конституционное обозрение» щоквартальний журнал, що видається Інститутом права і публічної політики (Москва, РФ). Переклад статті українською мовою здійснений експертом Інституту виборчого права О. Россохою. 4

5 ВИБОРИ Призначення виборів Вибори до Державної Думи призначає Президент, вибори Президента призначає Рада Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації, керуючись Конституцією Російської Федерації, Федеральним законом від 12 червня 2002 року 67-ФЗ «Про основні гарантії виборчих прав та права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» (далі Федеральний закон про основні гарантії) [1], Федеральним законом від 18 травня 2005 року 51-ФЗ «Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації» (далі Федеральний закон про вибори депутатів) [2] і Федеральним законом від 10 січня 2003 року 19-ФЗ «Про вибори Президента Російської Федерації» (далі Федеральний закон про вибори Президента) [3]. Одразу варто відзначити високий рівень правової визначеності російського законодавства у цьому питанні, що виключає можливість зловживання правом. В законі чітко виписані параметри встановлення дня голосування: рішення про призначення виборів повинно бути прийняте не раніше ніж за 100 днів і не пізніше ніж за 90 днів до дня голосування, днем голосування є перша неділя місяця, в якому закінчується конституційний термін, на який була обрана Державна Дума попереднього скликання; друга неділя місяця, в який проводилось голосування на попередніх загальних виборах Президента і в який чотири роки тому був обраний Президент. І хоча повноваження Президента з призначення виборів депутатів Державної Думи (Ради Федерації з призначення виборів Президента) розглядаються як складова частина механізму розподілу влад, федеральні вибори обов язково повинні періодично проводитись у строки, визначені Конституцією РФ та федеральними законами, тому якщо відповідні органи не виконують вимоги закону й умисно (або без умислу) не визначать день голосування, то вибори призначає ЦВК Росії, а в крайньому випадку суд. Обов язковість та періодичність виборів важлива умова розвитку безпосередньої демократії, за рахунок якої вирішується завдання найбільш легітимної і «безболісної» передачі державно-владних повноважень. Проведення виборів дозволяє громадянам брати ефективну участь в управлінні державними справами через інститути народного представництва. Будь-які виключення з принципу обов язковості можуть носити лише екстраординарний характер, коли голосування неможливо організувати з об єктивних причин, наприклад в умовах надзвичайного стану. В усіх інших випадках вибори повинні проводитися. Разом з тим надто часті вибори, як правило, викликають відчуття апатії у виборців, створюючи численні передумови для масового свідомого або несвідомого абсентеїзму, тобто відсутності бажання брати участь у державно-політичному та громадському житті, тому слушно говорити про розумну періодичність проведення виборів (про темпоральну складову). Можна послатися на міжнародні акти, зокрема на Проект Європейської Конвенції про стандарти виборів, виборчих прав та свобод (ст. 3) [4] і Конвенцію про стандарти демократичних виборів, виборчих прав та свобод в державах учасницях Співдружності Незалежних Держав (ст. 6) [5], які визначають, що вибори повинні проводитися з розумною періодичністю і у строки, встановлені конституцією та (або) законом, так, щоб основою обрання виборних органів і виборних посадових осіб завжди була вільна воля народу (виборців). Строк повноважень законодавчого (представницького) органу, інших представницьких органів не повинен перевищувати, як правило, п ять років. Жодні обмеження кількості строків обрання не передбачені. У цілому при визначенні дня голосування на виборах необхідно керуватися законодавством, однак беручи при цьому до уваги політичні та суспільні реалії. На жаль, Росія ще не досягла того рівня розвитку держави, права та правосвідомості, коли призначення виборів підпорядковується єдиному «конституційному розкладу», як, наприклад, у Великобританії, де всі місцеві вибори, за винятком випадків суміщення із парламентськими виборами, проводяться в четвер першої половини травня того року, в який закінчуються повноваження виборних органів [6, с. 42]. Запровадження такого правового звичаю мінімізує організаційно-технічні затрати на інформування громадян про вибори, що проводяться, сприяє становленню інститутів громадянського суспільства та конституційній стабільності. 5

6 ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Указ Президента РФ від 2 вересня 2007 року 1144 «Про призначення виборів депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації нового скликання» [7] і Постанова Ради Федерації від 26 листопада 2007 року 550-СФ «Про призначення виборів Президента Російської Федерації» [8] дали фактичний відлік виборчій кампанії. Разом з виборами депутатів Державної Думи та Президента в суб єктах Російської Федерації були призначені регіональні та муніципальні вибори, тобто відбулося суміщення виборчих процедур, що, власне кажучи, не суперечить чинному виборчому законодавству, а також має на меті низку цілком конкретних цілей як організаційних зменшення бюджетних затрат, оптимізація зусиль, збільшення явки виборців [9], так і політичних збільшення рейтингу окремих кандидатів та/або партій, а також, що не менш важливо, продовження (скорочення) строку повноважень органів влади. Процедура суміщення виборів в цілому явище виняткове і складне для організації, особливо коли мова йде про необхідність збільшення (зменшення) строків повноважень органів влади, що передбачає вкрай рідкісне її використання з метою збереження правової стабільності та визначеності. Інакше цю ідею можна довести до повного абсурду і законодавчо закріпити право на проведення виборів усіх рівнів в один день. Хоча Федеральний закон про основні гарантії порівняно із попередніми редакціями зробив суттєвий крок у цьому напрямі, дозволивши, поряд із суміщенням виборів більш низького рівня з виборами більш високого рівня, суміщати й однорівневі вибори. Крім того, законом строк подовження (скорочення) повноважень органів державної влади суб єкта Російської Федерації або органів місцевого самоврядування був збільшений з дев яти місяців до одного року. Не дивно, що одразу з явилися висловлювання про необхідність одночасного проведення виборів Президента та депутатів Державної Думи, що, безумовно, є досить зручним в сучасних політичних умовах, однак суперечить Конституції Російської Федерації, яка не дозволяє продовжувати (скорочувати) строк повноважень цих органів. При цьому, однак, можливий варіант дострокового припинення повноважень самим Президентом у формі відставки чи Державної Думи в порядку саморозпуску, але під час виборчого циклу 2007/08 такий варіант не був апробований. З іншого боку, при проведенні двох федеральних виборчих кампаній по черзі спочатку виборів депутатів Державної Думи в грудні, потім виборів Президента у березні велике організаційне та психологічне навантаження лягає на виборців та організаторів виборів. Тому, на наш погляд, замість одночасного проведення слід, навпаки, розвести їх у строках як мінімум на рік. Кажучи про суміщення виборів, слід мати на увазі, що проведення декількох кампаній одночасно, особливо коли суміщаються федеральні та муніципальні вибори, створює додаткові складнощі дільничним виборчим комісіям, ставлячи їх в нерівні умови з тими суб єктами Російської Федерації та муніципалітетами, де паралельні вибори не проводяться. Наприклад, у Краснодарському краї 2 грудня 2007 року поряд із виборами депутатів Державної Думи проводилося п ятдесят дві виборчі кампанії муніципального рівня [10], що, безумовно, негативно вплинуло на якість організації виборів. Також слід відзначити, що з метою активізації максимальної кількості виборців у сучасних демократіях досить поширене поєднання загальнодержавних і регіональних (місцевих) виборів та рефендумів. Однак у Росії, як відомо, суміщення виборів та референдумів законодавчо заборонено. Референдум не проводиться в останній рік повноважень Президента, Державної Думи, а також в період виборчої кампанії, що проводиться одночасно на усій території Російської Федерації, за винятком конституційного референдуму або референдуму, передбаченого міжнародним договором (ст. 6 та 7 Федерального конституційного закону від 28 червня 2004 року 5-ФКЗ «Про референдум Російської Федерації» [11]). У зв язку з цим велике здивування викликають багаторазові висловлювання представників політичних партій, в тому числі під час передвиборної агітації, про необхідність розглядати вибори депутатів Державної Думи як референдуму про довіру діючому Президенту, що саме по собі формально не суперечило законодавству, але створювало абсолютно спотворене уявлення про сутність виборчої кампанії. Змішування виборів та референдуму неможливе і в силу існуючих між ними теоретичних та практичних відмінностей [12]. 6

7 ВИБОРИ Реєстрація (облік) виборців Про необхідність великої уваги з боку влади до цієї стадії виборчого процесу ми вже докладно говорили на сторінках журналу [13], тому не будемо повторюватись, а лише зауважимо, що в цілому всі наші передбачення справдилися. Незважаючи на те, що громадяни, в силу належного їм активного виборчого права, є ключовою ланкою системи безпосереднього народовладдя, одною з головних проблем минулих виборів виявилися саме неякісні, недостовірні та неповні списки виборців. Великим кроком до розв язання цієї проблеми стало створення унікальної системи Реєстру виборців на рівнях ЦВК Росії та виборчих комісій суб єктів Федерації з використанням ДАС «Вибори». Однак відсутність у федеральних, регіональних та муніципальних органів влади можливостей та бажання обмінюватися інформацією, їх незацікавленість у налагодженні такого обміну призвели до того, що безпосередньо в день голосування неодноразово виникали конфлікти між членами дільничних виборчих комісій та виборцями, бо останні не могли знайти себе у списках і безперешкодно отримати бюлетень. У регіонах, в яких проводились суміщені вибори, наприклад, федеральні та муніципальні, було сформовано кілька списків виборців, виготовлено декілька бюлетенів, відповідно, проблема обліку виборців збільшилась в геометричній прогресії. При цьому необхідно мати на увазі, що кількість тих, хто голосує на всеросійських виборах, суттєво перевищує кількість місцевих виборців за рахунок студентів, осіб, що отримали відкріпні посвідчення, громадян, що мають тимчасову реєстрацію або тих, що не зареєстровані за місцем проживання і т. д. І хоча ЦВК Росії ще 28 червня 2007 року прийняла постанову «Про інструкцію про складання, уточнення та використання списків виборців на виборах депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації п ятого скликання і на виборах Президента Російської Федерації» [14], виглядає, що силами лише виборчих комісій, без зацікавленості з боку інших державних та муніципальних органів це питання розв язати не вдасться. З іншого боку, при підготовці минулих виборів позначилася тенденція, пов язана зі спробою збільшення явки виборців «будь-якою ціною», в тому числі і за рахунок «чистки списків» з метою створення ілюзії масовості, а отже, легітимності голосування. При цьому відомості офіційної статистики наочно демонструють великі перепади в чисельності виборців, загальна кількість яких варіювалася в межах двох мільйонів осіб, збільшувалась чи зменшувалась в залежності від конкретних виборів. Це, судячи з усього, пояснюється таким: на думських виборах мандати розподіляються в залежності від абсолютного числа голосів, відданих за партію, отже, потрібно, щоб виборців було побільше; а на президентських виборах важлива явка, а чим менше виборців у списках, тим вона вища [15]. Таким чином, маємо підтвердження раніше зробленого висновку про необхідність пильної уваги до процедури обліку (реєстрації) виборців як реальної гарантії обмеження фальсифікації результатів голосування. Виборчі комісії Результати виборів значною мірою залежать від ефективності організації системи виборчих комісій, центральне місце яких у виборчому процесі не викликає сумнівів [16]. Будучи колегіальними органами, комісії виконують одночасно дві базові функції: перша власне організація та проведення виборів, друга забезпечення легітимності та достовірності результатів голосування. На виборах депутатів Державної Думи та Президента систему виборчих комісій складають постійно діючі органи, такі як ЦВК Росії, виборчі комісії суб єктів Російської Федерації, територіальні (районні, міські) комісії, а також прирівняні до них виборчі комісії муніципальних утворень, і тимчасові органи дільничні виборчі комісії. При цьому основну роботу з забезпечення виборчих прав громадян безпосередньо в день голосування, а також з підрахунку голосів виконують саме дільничні комісії, спеціально сформовані для того, щоб зробити народовладдя доступним. Звідси виникає цілком справедливе питання: наскільки обґрунтоване створення такої кількості постійних виборчих комісій з точки зору їх професіоналізму та незалежності? І, власне кажучи, скільки в державі має бути спеціалізованих органів і яких, щоб принцип «не важ- 7

8 ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 ливо, як проголосують, а важливо, як порахують» залишився спадщиною тоталітарної епохи? Досвід розвинутих демократій наочно демонструє, що вибори можна проводити і «малою кров ю», не формуючи величезний штат чиновників з виборів і не створюючи ілюзію незалежності виборчих комісій від держави. Виборчі комісії в багатьох країнах є частиною системи виконавчих органів і навіть системи правоохоронних органів, до речі, як і в дореволюційній Росії. Прагнення створити незалежні виборчі комісії характерне для держав з недостатньо сильними інститутами демократії, в яких відсутня конституційна стабільність, а суспільство не довіряє уряду, що цілком характерно для усього пострадянського простору. При визначенні незалежності виборчих комісій на перший план висувається проблема їх формування як спеціалізованих суспільних, державних та муніципальних органів. Намагаючись одночасно досягти декількох цілей створити ілюзію незалежності виборчих комісій від виконавчої влади, мінімізувати економічні затрати, стимулювати розвиток політичної системи та громадянського суспільства, Російська Федерація пішла шляхом формування виборчих комісій, перш за все, за рахунок політичних партій. Відповідно до Федерального закону про основні гарантії, виборчі комісії не менш ніж наполовину мають бути сформовані на основі пропозицій політичних партій, що, на нашу думку, вкотре демонструє слабкість і нерозвиненість вітчизняної демократії, а також створює передумови нерівності політичних партій та інших громадських об єднань. Політичні партії в умовах відсутності реальної боротьби не зацікавлені в наданні кваліфікованих кадрів для роботи у виборчих комісіях. Це, перш за все, стосується формування найбільш численних дільничних комісій. На це є декілька причин: по-перше, фактична відсутність партійної дисципліни не секрет, що після внесення до Федерального закону від 11 липня 2001 року 95-ФЗ «Про політичні партії» [17] (далі Федеральний закон про політичні партії) змін, відповідно до яких мінімальна чисельність членів партії має складати п ятдесят тисяч осіб, багато політичних партій існують лише на папері; по-друге, партії не проводять підготовчу роботу з потенційними членами виборчих комісій, більшість з яких не володіють спеціальними навичками для проведення виборів; по-третє, партії недостатньо стимулюють членів комісій, фактично зобов язуючи їх працювати на виборах, а оскільки багато партій в Росії побудовані за рахунок вертикальних структур державних та муніципальних органів, підприємств та закладів, то відмова від такої діяльності негласно прирівнюється до порушення трудової дисципліни або загрожує погіршенням стосунків із роботодавцем. Як же виглядає середньостатистичний член виборчої комісії? У відповідності до Федерального закону про основні гарантії, членами комісії з правом вирішального голосу є дієздатні громадяни Російської Федерації (за винятком тих, що мають громадянство іноземної держави або постійно проживають за кордоном), досягли 18-річного віку, не мають проблем із законом у вигляді незнятої (непогашеної) судимості або покарання за порушення виборчого законодавства та є незалежними від посади та сімейного стану. На наш погляд, ці вимоги закону потребують поступового коригування. Перш за все це стосується «вікового цензу» для членів комісій. З одного боку, варто підвищити мінімальний вік з 18 до 21 року, з іншого встановити гранично допустимий вік, наприклад 70 років. Не хотілося б свою пропозицію обґрунтовувати принципом «якби молодість знала, якби старість могла», але в дійсності досвід проведення різних виборів та статус виборчої комісії як органу влади вимагають серйозного ставлення до фізичного та психічного стану потенційного члена комісії. Крім того, давно назріла необхідність передбачити вимогу наявності вищої освіти або вченого ступеню в галузі права якщо не для всіх членів, то хоча б для голів виборчих комісій. Поки що в російському виборчому законодавстві лише члени ЦВК Росії і голови виборчих комісій суб єктів Російської Федерації повинні мати вищу професійну освіту. Інша проблема виникає вже власне в процесі здійснення виборчими комісіями своїх повноважень. Комісії, сформовані за вказаними вище принципами, часто є непрофесійним і незацікавленим колективом громадян, які погано розуміють, що саме їм треба буде робити і як себе поводити у нових умовах. Нерідко в таких, як і в будь-яких інших 8

9 ВИБОРИ колегіальних, органах виникають політичні, професійні та особисті конфлікти, усунути які не вбачається можливим на підставі чинного російського законодавства. У випадках, коли з вини (ініціативи) когось із членів комісії створюється загроза для нормальної роботи усього колективу, в тому числі і з причини небажання брати участь в організації виборів, оперативне вирішення проблеми кадрів, по суті, залежить від самого порушника, який самостійно визначає, чи подавати йому заяву про складення своїх повноважень. Після цього остаточне рішення буде приймати знову ж таки не виборча комісія, а орган, що призначив члена комісії, тобто громадське об єднання (політична партія). При цьому вказана заява не може бути подана в період, що починається за 10 днів до дня голосування і закінчується в день встановлення результатів голосування, визначення результатів виборів, референдуму, за винятком випадків, коли воно подається у зв язку з вимушеними обставинами: тяжкою хворобою, стійким розладом здоров я члена комісії, його близьких родичів. Отримуємо замкнене коло: член виборчої комісії не відвідує засідання комісії, навмисне або ненавмисне зриваючи їх з причини відсутності кворуму, комісія не може приймати рішення в нелегітимному складі і ніяк не може вплинути на такого члена, до речі, як і політична партія, що його скерувала. Безумовно, є й інші, екстраординарні за своїм характером варіанти припинення повноважень, такі як втрата громадянства, набуття іноземного громадянства, смерть або встановлена в судовому порядку кримінальна відповідальність та недієздатність. Можливе і визнання члена комісії рішенням суду, що набуло законної сили, на підставі заяви відповідної комісії таким, що систематично не виконує свої обов язки, однак, на жаль, критерій «систематичності» у вітчизняному виборчому праві відсутній. Тому, на наш погляд, вже давно назріла необхідність законодавчо розширити права виборчих комісій, надавши їм можливість оперативно вирішувати свої кадрові питання. Таким чином, новий порядок формування виборчих комісій з точки зору більш ефективної організації виборів поки що себе не виправдав. На жаль, політичні партії, що по своїй суті є найбільш зацікавленими і цілеспрямованими учасниками боротьби за місця в органах влади, отримавши додаткові гарантії впливу на легітимність виборчого процесу, не виявляють належної турботи про професіоналізм кадрів, які скеровуються для роботи в комісії, включно зі спостерігачами. Правда, задля справедливості варто відзначити, що не лише політичні партії, але й більшість громадських об єднань, які беруть участь у виборах, не проводять навчання та підготовки потенційних членів виборчих комісій. З іншого боку, з внесенням до федерального законодавства про політичні партії змін, пов язаних з посиленням вимог до кількості членів партій та їх регіональних відділень, а також фактичного обов язку регулярно (протягом п яти років) брати участь у федеральних, регіональних та місцевих виборах, позначилася явна тенденція до скорочення числа політичних партій. Якщо найближчим часом в Росії ця тенденція збережеться і загальна кількість партій зупиниться на позначці 3 4, як прогнозують багато аналітиків, то при середній чисельності виборчих комісій в 10 осіб буде практично неможливо формувати виборчі комісії за принципом «не менш як половина членів виборчих комісій призначається політичними партіями». Не дивно, що більшість розвинених демократій, що мають дво- або трипартійну систему, відмовились від формування виборчих комісій за повним партійним принципом. Так, наприклад, у Великобританії на членство в комісії не можуть претендувати ті, хто за останні 10 років належав до якої-небудь політичної партії, працював у партійному апараті або жертвував партіям гроші; співробітники виборчого відомства у Канаді дають письмову присягу, що будуть дотримуватись політичного нейтралітету. Виняток складають США, де Федеральна виборча комісія складається з шести членів трьох демократів і трьох республіканців при тому, що для прийняття будь-якого рішення необхідно чотири голоси. Але це той виняток, який скоріше підтверджує правило: існування такої «партійної» виборчої комісії можливе лише тому, що ніяких доленосних рішень їй приймати не доводиться, а за організацію та проведення виборів відповідають органи штатів та місцеві органи на засадах конституційного принципу розподілу влад [18]. 9

10 ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Висування кандидатів (списків кандидатів) Найбільших змін російське виборче право зазнало в найбільш принциповому з точки зору пасивного виборчого права питанні про порядок висування та реєстрації кандидатів (списків кандидатів). Минулий електоральний цикл позначився переходом до стопроцентної пропорційної виборчої системи на виборах депутатів Державної Думи, пов язаним із фактичною відмовою від системи федерального одномандатного представництва та зміною порядку висування кандидатів у президенти. В цілому варто визнати, що державою було здійснено завершальний етап реформи партійної системи Росії, в результаті чого політичні партії набули відсутнього у них раніше статусу основних суб єктів виборчого процесу за рахунок законодавчого визначення їх як єдиного громадського об єднання, наділеного правом висувати кандидатів (списки кандидатів) в депутати і на інші виборні посади до органів державної влади. Відповідно до оновленого російського законодавства, у виборчій кампанії з виборів депутатів Державної Думи можуть брати участь лише списки кандидатів, сформовані та висунуті політичними партіями. При формуванні списку кандидатів політичні партії, керуючись Федеральним законом про політичні партії та своїми статутами, які безпосередньо визначають порядок висування кандидатів на виборні посади, можуть включити до списку членів партії або безпартійних громадян, що само собою несе подвійне смислове навантаження. З одного боку, вирішується проблема включення до партійних списків «політичних важковаговиків», які традиційно заявляють про свою аполітичність, як, наприклад, Президент, федеральні міністри, багато голів суб єктів [федерації]; з іншого створюється ілюзія дотримання пасивного виборчого права і доступності виборів для непартійних кандидатів. Процедура включення до списків осіб, які не є членами політичної партії, чітко встановлюється Федеральним законом про вибори депутатів Державної Думи. Вона передбачає, що зацікавлений громадянин не пізніш як через три дні після дня офіційного опублікування рішення про призначення виборів депутатів Державної Думи має право звернутися до будь-якої політичної партії з пропозицією включити його до федерального списку кандидатів, що висувається цією політичною партією, заручившися підтримкою десяти членів політичної партії. Теоретично все зрозуміло, однак наскільки це було реальним на практиці стосовно попередніх виборів? ЦВК Росії опублікувала інформацію про 42 громадян Росії, котрі, не будучи членами політичних партій, висунули свої кандидатури у федеральних партійних списках. За кандидатури 25 громадян члени партії проголосували на регіональних конференціях, і партійним з їздам було рекомендовано включити цих громадян до федеральних списків, що, звичайно ж, не означало їх автоматичного включення до списків. Як повідомив В. Клімов, начальник Управління ЦВК Росії з питань організації виборчого процесу, регіональний осередок однієї з політичних партій підтримав кандидатуру безпартійного громадянина, незважаючи на те, що він не надав достатньої кількості рекомендацій від членів політичної партії. З їздом політичної партії цю кандидатуру було включено до федерального списку кандидатів. Таким чином, лише кілька десятків громадян спробували реалізувати своє пасивне виборче право, інші громадяни «не стали створювати додаткові труднощі політичним партіям». Секретар ЦВК Росії Н. Конкін відзначив, що «сорок дві особи все таки це досить невелика кількість громадян, тому можна говорити лише про поодинокі випадки реалізації такого права». Причини ж такої пасивності громадян з пасивним виборчим правом щодо виборчого процесу він вбачає у тому, що «були досить обмежені строки для самовисування. Можливо, про це право багато хто навіть не знає. Крім того, зібрати підписи 10 членів партії, від якої хочеться обиратися, також проблематично, тому що до цього потрібно завчасно готуватися» [19]. Причина такої «пасивності», на наш погляд, полягає в іншому, що й підтверджується численними зверненнями громадян до Конституційного Суду Російської Федерації з проханням визнати Федеральний закон про вибори депутатів Державної Думи таким, що повністю або частково не відповідає Конституції Росії. На думку заявників, цей закон, що закріплює обрання депутатів Державної Думи лише у федеральному виборчому 10

11 ВИБОРИ окрузі у складі федеральних списків кандидатів, що висуваються політичними партіями, і не передбачає самовисування кандидата в одномандатному виборчому окрузі, неправомірно обмежує конституційне право громадян обирати та бути обраними до органів державної влади. Тим самим створюються умови для нерівності громадян в залежності від їх належності до політичних партій, оскільки реалізація пасивного виборчого права громадянами ставиться у залежність від рішення політичної партії щодо включення його до федерального списку кандидатів від цієї партії [20]. Всім цим громадянам Конституційний Суд відмовив у прийнятті скарг, пославшись на власну правову позицію, висловлену в постанові від 20 листопада 1995 року. На думку Конституційного Суду, регламентація виборчих процедур може мати, як свідчить світовий та вітчизняний досвід, різні розв язки, при чому визначаються вони, як правило, не у текстах конституцій, а законодавчим шляхом. Від законодавчого органу залежить, чи буде виборча система мажоритарною, пропорційною чи змішаною, і всі вони використовуються у розвинених демократичних правових державах. Вибір того чи іншого варіанта і його закріплення у виборчому законі залежать від конкретних соціально-політичних умов і є питанням політичної доцільності. Цей вибір здійснює представницький орган Федеральні Збори відповідно до правил законодавчої процедури. В силу конституційного принципу розподілу влад Конституційний Суд не має права підмінити законодавця. Відповідно до Федерального конституційного закону «Про Конституційний Суд Російської Федерації», він вирішує виключно правові питання і повинен утримуватися від розгляду справ, в яких, по суті, переважають аспекти політичної доцільності. Що ж робити тим громадянам, які мають намір добиватися включення до списків політичних партій? Відповідь очевидна скористатися законодавчо встановленою процедурою і шукати «партійної підтримки». При цьому необхідно чітко розуміти, що громадянин, який намагається реалізувати своє пасивне виборче право, зіткнеться із низкою неправових складностей. По-перше, проблематично добитися підтримки 10 «рядових членів партії», якщо у цій партії існує гласна або негласна партійна дисципліна. По-друге, відсутні чіткі законодавчі критерії терміну «підтримка». Вона може бути оформлена у вигляді чи то однієї, чи кількох заяв, підписаних одним або групою членів партії, або протоколом зборів групи членів партії, або в іншому вигляді, в тому числі у формі усної заяви не менш як 10 членів партії прямо на конференції [21]. По-третє, багато партій видали внутрішні інструкції, що конкретизують порядок розгляду питання про включення у їх списки безпартійних кандидатів, формалізувавши та ускладнивши цю процедуру. Почетверте, заява та інші документи «просто можуть загубитися» [22]. Минулі вибори наочно продемонстрували, що, незважаючи на велике бажання, потрапити до виборчого бюлетеня на виборах народних депутатів Державної Думи вдалося лише одинадцяти виборчим об єднанням (у 1995 році 43, у , у ), на виборах Президента лише чотирьом кандидатам (у , ), і це при тому, що ЦВК Росії була своєчасно повідомлена про проведення 25 зборів ініціативних груп, що в цілому підтверджує загальну тенденцію посилення вимог виборчого законодавства, а також передбачуваність та безальтернативність результатів голосування явище, яке в Росії отримало назву «спадковість». Основна проблема, яка виникла у кандидатів-самовисуванців на минулих президентських виборах, була пов язана з недотриманням або неправильним оформленням процедури підтримки кандидата групою виборців у кількості не менш як 500 громадян Російської Федерації, які мають активне виборче право, що само по собі є досить спірною вимогою, оскільки термін «самовисування» за ідеєю не має супроводжуватися ніякою колективною підтримкою. Проте стаття 34 Федерального закону про вибори Президента дуже детально регулює порядок створення такої групи, незначний відступ від якого тягне за собою наступну фактичну відмову в реєстрації кандидата. Всі спроби подальшого оскарження такої відмови у Верховному Суді Російської Федерації, як правило, жодного результату не дають [23]. Інша проблема, що виникає у потенційних кандидатів у президенти, пов язана із збором підписів на свою підтримку. Це питання набирає особливої актуальності стосовно президентських виборів не лише з причини збільшення необхідної кількості підписів з 11

12 ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/ мільйона до 2 мільйонів, але й з причини посилення вимог до якості зібраних підписів і максимальної кількості недостовірних підписів, яких має бути не більш ніж 5% (раніше 25%). Відомий випадок з кандидатом М. Касьяновим показує, що судові перспективи оскарження рішення ЦВК Росії про відмову у реєстрації у зв язку з наданням великої кількості «бракованих» підписів дорівнює нулю. У кандидатів, висунутих політичними партіями, що пройшли до Державної Думи, таких проблем немає, оскільки за законом вони взагалі звільняються від збору підписів [24]. Крім того, на відміну від виборів депутатів Державної Думи, на виборах Президента відсутня можливість для внесення виборчої застави, наявність якої вважається проявом демократизму та ліберальності виборчої системи. У цілому не може не вразити ступінь зарегульованості та формалізованості виборчих процедур, пов язаних з висуванням кандидатів у президенти. Постанова ЦВК Росії від 6 липня 2007 року «Про перелік та форми документів, що подаються кандидатами, уповноваженими представниками політичних партій до Центральної виборчої комісії Російської Федерації при проведенні виборів Президента Російської Федерації» [25] містить сорок шість додатків, які необхідно правильно оформити і здати до ЦВК Росії. Хочеться вірити та сподіватися, що основна мета, яку переслідують у цьому випадку законодавець і ЦВК Росії, не зводиться до бажання максимально зменшити кількість кандидатів до Державної Думи та на посаду Президента, бо інакше пасивне виборче право громадян Російської Федерації набуває нового конституційно-правового змісту та значення. Агітація та інформування виборців Минулі вибори, як жодні інші, знову гостро нагадали про проблему розмежування агітації та інформування виборців. Відповідно до статті 44 Федерального закону про основні гарантії, інформаційне забезпечення виборів включає в себе інформування виборців, передвиборну агітацію і сприяє свідомому волевиявленню громадян, гласності виборів та референдумів. Основна мета цієї стадії виборчого процесу забезпечити гарантоване Конституцією Російської Федерації та федеральним законодавством право на отримання достовірної та повної інформації, пов язаної із виборами та референдумами. При цьому наявні два абсолютно різні за своїм спрямуванням види інформації: одна інформування повинна бути об єктивною та достовірною, інша агітація спонукати до голосування. Проблема розмежування інформування та агітації існує об єктивно і є одною з найважчих до розв язання у російському виборчому праві і процесі. Минулі вибори демонструють, що подібні явища аж ніяк не рідкість. Як правило, вони виникають з огляду на величезне бажання кандидатів перемогти на виборах будь-якою ціною, що завдає реальної шкоди державі, громадянам та суспільству в цілому, оскільки ставить під сумнів легітимність результатів голосування. Прагнення усіма способами вплинути на електоральну поведінку виборців за допомогою необ єктивної, упередженої інформації під виглядом інформування є нічим іншим, як маніпулюванням суспільною думкою, неприкритою пропагандою, що у самій основі вбиває свободу виборів. Нічого дивного у таких тенденціях немає. Передвиборна агітація по своїй суті найбільш публічна і тому найбільш політизована частина виборчої кампанії, що чинить вирішальний вплив на вибір виборців. У залежності від політичного режиму агітація виступає в якості головного законного засобу політичної боротьби або ідеологічної платформи діючої влади [26, с. 8 10]. Федеральний законодавець визначає передвиборну агітацію як діяльність, що здійснюється в період виборчої кампанії і має за мету спонукати або спонукає виборців до голосування за кандидата, кандидатів, список, списки кандидатів або проти нього (них). Легальне визначення інформування виборців у законі відсутнє. Таким чином, ніякої дефініції, що розкриває сутність інформування, немає, що, на наш погляд, свідчить про деяку вторинність інформування порівняно з агітацією. Іншими словами, в інформаційному забезпеченні виборів на перший план виходить інформація про кандидата, списки кандидатів, що має явне агітаційне спрямування, порівняно з якою об єм інформування значно звужується. У свою чергу визначення агітації як діяльності не точно розкриває 12

13 ВИБОРИ суть цього явища, оскільки, по перше, незрозуміло, про який вид діяльності йде мова, по-друге, не вказані суб єкти такої діяльності. Відповідно питання про розмежування агітації та інформування віддається на відкуп правозастосовцю, що в ситуації, коли мова йде про передачу владних повноважень, є неприпустимим. На наш погляд, найбільш точно та послідовно усі названі суперечності відобразились у рішенні Верховного Суду [27] у справі, в якій заявники стверджували, що на період виборчої кампанії депутатів Державної Думи мали місце масові порушення порядку інформування виборців, що спричинили неправомірний вплив на громадян, спотворення їх справжньої волі і не дозволили виявити справжню волю виборців. Вказані порушення підтверджувалися даними кількісного аналізу інформації про виборчі об єднання та виборчі блоки, поширеної за період виборчої кампанії на всеросійських каналах телемовлення. У заяві вказувалось, що обсяг інформації щодо однієї з партій, поширеної в телевізійному ефірі, особливо на державних телеканалах, в декілька разів перевищував обсяг інформації щодо інших учасників виборів. Це порушило не лише пасивне виборче право тих учасників виборів, які через відсутність рівного з вказаною партією доступу до засобів масової інформації не змогли подолати загороджувальний бар єр або отримали менше голосів виборців, ніж могли б, але й активне виборче право значної кількості громадян, позбавлених права на отримання рівного обсягу інформації про інші політичні партії та виборчі блоки, а внаслідок цього позбавлених можливості зробити свідомий вибір. Крім того, стверджувалось, що в ході виборчої кампанії на федеральних каналах телемовлення під виглядом інформаційного забезпечення виборів поширювалась інформація, що мала агітаційний характер і не була оплачена у встановленому законом порядку з виборчих фондів учасників виборів. Верховний Суд відмовив у задоволенні заявлених вимог. Намагатимемось прослідкувати логіку Суду та проаналізувати його правові позиції з точки зору співвідношення агітації та інформування. По-перше, законодавство про вибори не передбачає жодних обмежень кількості передвиборних заходів, хоча від цього й залежить обсяг висвітлення передвиборних заходів у засобах масової інформації. По-друге, крім державних телевізійних каналів, існують і інші засоби масової інформації. В цьому випадку важко посперечатися з логікою Суду, який міркував таким чином: чим більше заходів, тим більше сюжетів на державних каналах; показувати або не показувати їх визначають засоби масової інформації самостійно, виходячи з критерію інформаційної значущості цього заходу для держави та суспільства. Що ж стосується інших джерел інформації, то, незважаючи на їх достаток, найбільш популярними все ж залишаються саме державні канали, що підтверджується численними соціологічними дослідженнями та опитуваннями суспільної думки, що часто проводяться самими засобами масової інформації. По-третє, правова позиція Конституційного Суду, відповідно до якої в інформаційних програмах телебачення та радіо не повинна надаватися перевага будь-якому кандидату, виборчому об єднанню або блоку, не може тлумачитися як така, що забороняє представникам організацій, що здійснюють випуск засобів масової інформації, висловлювати свою думку, надавати коментарі за межами окремого інформаційного блоку, оскільки лише в такому блоці не повинно міститися коментарів та не повинна надаватися перевага кандидату, виборчому блоку щодо часу висвітлення передвиборної діяльності та співвідношенню її надання безоплатно та за плату [28]. Цікаво, що у цій же постанові Верховного Суду говориться, що без визначення агітаційної мети межа між інформуванням та передвиборчою агітацією може стиратися, тому будь-які дії з інформування виборців можна підвести під поняття агітації, що, в свою чергу, обмежує конституційні гарантії свободи слова та інформації, а також порушує принципи вільних і гласних виборів. А за критерій розмежування пропонується використовувати судову процедуру, в ході якої буде доводитися прямий умисел журналіста, головного редактора та кандидата (кандидатів), спрямований на підтримку останнього (останніх). Якщо ж умисел не буде доведено, а довести його в такій ситуації практично 13

14 ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 неможливо, всі дії, передбачені статтею 48 Федерального закону про основні гарантії, не будуть підпадати під визначення агітації. Це підтверджується висновком, який робить Верховний Суд у рішенні, що аналізується. Як на показник ефективності названого критерію Верховний Суд послався на практику застосування мировими суддями Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення в частині, що стосується розгляду справ про правопорушення, передбачених статтями 5.5 (Порушення порядку участі засобів масової інформації в інформаційному забезпеченні виборів, референдумів), 5.10 (Проведення передвиборної агітації, агітації з питань референдуму поза агітаційним періодом і в місцях, де її проведення заборонене законодавством про вибори та референдуми), 5.13 (Ненадання можливості оприлюднити спростування або інше роз яснення на захист честі, гідності або ділової репутації). При розгляді цієї практики виявилось, що під час виборів було встановлено лише одиничний випадок притягнення до адміністративної відповідальності за статтями 5.5, 5.10 Кодексу Федерального державного унітарного підприємства «Державна телевізійна та радіомовна компанія «Ярославія». У діях всеросійських організацій телемовлення під час виборчої кампанії з виборів депутатів Державної Думи таких фактів встановлено не було. При цьому Верховним Судом не проаналізована кількість скарг, що надійшли під час передвиборної агітації на дії засобів масової інформації, а лише констатується, що фактичний умисел був встановлений тільки один раз. На думку Верховного Суду, заявники також не взяли до уваги, що, відповідно до статті 3 Федерального закону «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади в державних засобах масової інформації», під інформаційними програмами слід розуміти щоденні теле- та радіопрограми новин, за винятком авторських інформаційноаналітичних програм. При цьому заявниками був здійснений хронометраж не лише щоденних інформаційних програм, але й щотижневих авторських інформаційно-аналітичних програм. У свою чергу, у пункті 2 статті 48 Федерального закону про основні гарантії перераховані конкретні дії, які визнаються передвиборчою агітацією: заклики голосувати за кандидата, кандидатів, список, списки кандидатів або проти нього (них); висловлення переваги будь-якому кандидату, виборчому об єднанню, особливо вказування на те, за якого кандидата, за який список кандидатів, за яке виборче об єднання буде голосувати виборець (за винятком випадку опублікування (оприлюднення) результатів опитування суспільної думки); опис можливих наслідків у випадку, якщо той чи інший кандидат буде або не буде обраний, той або інший список кандидатів буде допущений до розподілу депутатських мандатів; поширення інформації, в якій явно переважають відомості про якого-небудь кандидата (яких-небудь кандидатів), виборче об єднання разом із позитивними або негативними коментарями; поширення інформації про діяльність кандидатів, що не пов язана з їх професійною діяльністю або виконанням ним службових обов язків; діяльність, що сприяє формуванню позитивного або негативного ставлення виборців до виборчого об єднання, що висунуло кандидата, список кандидатів. Безумовно, закріплення такого переліку поряд із наявністю в законі дефініції повинно сприяти розпізнаванню передвиборної агітації, старанно замаскованої під інформування, тим більше що підпункт «ж» пункту 2 статті 48 Федерального закону про основні гарантії був визнаний Конституційним Судом таким, що не відповідає Конституції Росії, оскільки містив оціночне поняття «інші дії», залишив відкритим перелік видів передвиборчої агітації, допускав розширювальне тлумачення цього поняття і довільне застосування вказаної норми [29]. Однак і тут не все так просто. На наш погляд, це рішення Конституційного Суду не буде мати великого ефекту доти, доки законодавець не відмовиться від використання інших оціночних понять. Наприклад, підпункт «а» статті 48 Федерального закону про основні гарантії розглядає агітацію як заклики голосувати за або проти кандидата, списку кандидатів, не уточнюючи, як кваліфікувати інформування виборців про такі заклики. У підпункті «б» статті 48 під передвиборною агітацією розуміють надання переваги, зокрема вказівку на те, за кого голосуватиме виборець, не виключаючи самого виборця, який, скориставшись своїм конституційним правом (ч. 1 та 3 ст. 29 Конституції), виразить сусідам 14