ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ

Інститут виборчого права Національний університет «Києво-Могилянська Академія» ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Науково-просвітницький правничий журнал Заснований у 2004 р. Виходить щоквартально

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Науково-редакційна рада (редакційна колегія) Козюбра М. І. співголова науково-редакційної ради, професор, доктор юридичних наук, член-кореспондент АПрНУ, завідувач кафедри державнопра вових наук Національного університету «Києво-Могилянська Академія» Ключковський Ю. Б. співголова науково-редакційної ради, народний депутат України, президент Інституту виборчого права, кандидат фізико-математич них наук, магістр державного управління Ільков О. М. відповідальний секретар науково-редакційної ради, заступник керівника головної служби забезпечення зв язків з Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України Секретаріату Президента України Авер янов В. Б. доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент АПрНУ, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України Василенко В. А. доктор юридичних наук, професор кафедри загальноправових наук Національного університету «Києво-Могилянська Академія» Георгіца А. З. доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри міжнародного права Чернівецького національного університету ім. Ю. Федьковича Голосніченко І. П. доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри конститу ційного та адміністративного права Київського національного університету культури і мистецтв Колодій А. М. доктор юридичних наук, професор, начальник кафедри конституційного та міжнародного права Київського національного університету внутрішніх справ Мельник М. І. доктор юридичних наук, професор, керівник Служби Голови Верховного Суду України, заслужений юрист України Селіванов А. О. доктор юридичних наук, професор, завідувач відділу зв язків з органами правосуддя Апарату Верховної Ради України Сушинський О. І. доктор наук з державного управління, професор, проректор з наукової роботи Львівського державного інституту новітніх технологій та управління ім. В. Чорновола Шаповал В. М. доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент АПрНУ, Голова Центральної виборчої комісії Кармазіна М. С. доктор політичних наук, професор, член-кореспондент Української академії політичних наук, головний науковий співробітник відділу етноісторичних досліджень Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І. Кураса НАН України Кресіна І. О. доктор політичних наук, професор, завідувач відділу правових проблем політології Інституту держави і права ім. В. М. Корець кого НАН України Мелешевич А. А. доктор політичних наук, професор, декан факультету правничих наук, Національний університет «Києво-Могилянська Академія» Римаренко С. Ю. доктор політичних наук, професор, провідний науковий співробітник Інституту політичних та етнонаціональних досліджень ім. І. Кураса НАН України Розова Т. В. доктор філософських наук, професор, державний експерт Ради національної безпеки і оборони України, Національний інститут проблем міжнародної безпеки Якушик В. М. доктор політичних наук, професор, Національний університет «Києво- Могилянська Академія» Богашева Н. В. заступник міністра юстиції України Кисельов С. О. кандидат філософських наук, керівник магістерської програми кафедри політології Національного університету «Києво-Могилянська Академія» Ковтунець В. В. кандидат фізико-математичних наук, доцент Національної академії управління Коліушко І. Б. голова Ради Центру політико-правових реформ Мусіяка В. Л. кандидат юридичних наук, професор, викладач кафедри галузевих правових наук Національного університету «Києво-Могилянська Академія» Радченко Є. В. директор з розвитку міжнародної громадської організації «Інтерньюз- Україна» Стецюк П. Б. кандидат юридичних наук, суддя Конституційного Суду України Теплюк М. О. заступник керівника Апарату Верховної Ради України, керівник 2 Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України

ВИБОРИ ЗМІСТ Вибори І. Баранов «Найкраща в світі» виборча система... 4 С. БУРДА Роль правоохоронних органів у забезпеченні адміністративно-правового захисту суб єктів виборчого процесу... 23 ПРАВО ТА ПОЛІТИЧНА НАУКА Н. Латигіна Базові параметри демократії... 29 Держава і право М. САВЧИН, Р. МАРЧУК Принцип правової визначеності у діяльності Конституційного Суду України... 37 І. СОФІНСЬКА Теоретичне становлення принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні... 43 ТОЧКА ЗОРУ І. Луценко Правове стимулювання як процес реалізації правових стимулів... Міжнародні СТАНДАРТИ ДЕМОКРАТІЇ Загальна декларація щодо демократії... З НАЦІОНАЛЬНОЇ СПАДЩИНИ А. САВЧАК Західно-Українська Народна Республіка у проекті С. Дністрянського (до 90-річчя ЗУНР)... С. ДНІСТРЯНСЬКИЙ Конституція Західно-Української Народної Республіки (проект, 1920 р.)... 62 МАТЕРІАЛИ КОНФЕРЕНЦІЙ, КРУГЛИХ СТОЛІВ Чергове засідання Українсько-польського клубу конституціоналістів... 81 Виступи учасників засідання: В. ШАПОВАЛ... 82 М. КОЗЮБРА... 84 Ю. КЛЮЧКОВСЬКИЙ... 87 ВИБОРИ У СВІТІ Календар загальнонаціональних виборів... 93 Журнал рекомендовано до друку Вченою радою Національного університету «Києво-Могилянська Академія» (протокол 43 від 4 грудня 2008 р.) 49 54 58 Постановою президії ВАК України від 18 січня 2007 року 2-05/1 наукові статті, опубліковані в журналі «Вибори та демократія», зараховано як фахові в галузі юридичних і політичних наук. 3

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 ВИБОРИ УДК 324(470) «Найкраща в світі» виборча система 1 Іван Баранов, доцент кафедри конституційного права Тверського університету, член територіальної виборчої комісії з правом вирішального голосу, кандидат юридичних наук Минулі вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації та Президента Російської Федерації змусили автора замислитися про теперішнє та майбутнє сучасних інститутів безпосередньої демократії, сфокусувавши свою увагу на основних «больових точках» виборчого процесу в Росії. Ключові слова: вибори, виборці, виборчі комісії, висунення кандидатів, встановлення результатів голосування Вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації та Президента Російської Федерації, як і будь-яка інша процедура передачі влади, після завершення ставлять перед нами цілком справедливі питання, основне з яких наскільки чесними (справедливими, легітимними, демократичними, відкритими) були вибори та їх результати. І хоча думка про те, що вибори в нашій державі не мають до права жодного відношення, настільки міцно вкоренилася у підсвідомості вітчизняного обивателя, що змінити таку ситуацію, не формуючи правильну політичну культуру виборців, навряд чи вдасться у найближчій перспективі. Хочеться поміркувати саме про теоретичні та практичні правові особливості проведення сучасних російських виборів, тим більше, що голосування, які відбулися 2 грудня 2007 року та 2 березня 2008 року, та вся попередня підготовка дають плідний ґрунт для таких роздумів. При цьому необхідно «віддати належне» законодавцю в особі самої Державної Думи та правозастосовнику й основному організатору виборів Центральній виборчій комісії Російської Федерації (далі ЦВК Росії), які, традиційно модернізувавши, а точніше, змінивши чи скоригувавши виборче законодавство та правила гри безпосередньо напередодні виборів, тим самим провели черговий експеримент над виборцями та виборчими комісіями нижчого рівня. Основні параметри цього експерименту добре відомі й активно обговорюються у літературі: запровадження стопроцентної пропорційної системи (зі скасуванням одномандатних округів) з одночасним підвищенням «загороджувального бар єра» до семи відсотків; нові вимоги до складання списків кандидатів (висунення кандидатів) та розподілу депутатських мандатів за результатами голосування (встановлення результатів голосування); скасування порогу явки на виборах та рядка «Проти всіх» у бюлетенях для голосування і т. д. Не обговорюючи в цілому та окремо ці новели як такі, здійснимо своєрідну екскурсію (з обов язковим відвіданням найбільш цікавих експозицій та концентрацією уваги на них) по основних стадіях виборчого процесу, який сформував Державну Думу та визначив нового Президента. 1 Иван Баранов. «Лучшая в мире» избирательная система // Сравнительное конституционное обозоение. 2008. 2(63). С.125 144. «Сравнительное конституционное обозрение» щоквартальний журнал, що видається Інститутом права і публічної політики (Москва, РФ). Переклад статті українською мовою здійснений експертом Інституту виборчого права О. Россохою. 4

ВИБОРИ Призначення виборів Вибори до Державної Думи призначає Президент, вибори Президента призначає Рада Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації, керуючись Конституцією Російської Федерації, Федеральним законом від 12 червня 2002 року 67-ФЗ «Про основні гарантії виборчих прав та права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» (далі Федеральний закон про основні гарантії) [1], Федеральним законом від 18 травня 2005 року 51-ФЗ «Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації» (далі Федеральний закон про вибори депутатів) [2] і Федеральним законом від 10 січня 2003 року 19-ФЗ «Про вибори Президента Російської Федерації» (далі Федеральний закон про вибори Президента) [3]. Одразу варто відзначити високий рівень правової визначеності російського законодавства у цьому питанні, що виключає можливість зловживання правом. В законі чітко виписані параметри встановлення дня голосування: рішення про призначення виборів повинно бути прийняте не раніше ніж за 100 днів і не пізніше ніж за 90 днів до дня голосування, днем голосування є перша неділя місяця, в якому закінчується конституційний термін, на який була обрана Державна Дума попереднього скликання; друга неділя місяця, в який проводилось голосування на попередніх загальних виборах Президента і в який чотири роки тому був обраний Президент. І хоча повноваження Президента з призначення виборів депутатів Державної Думи (Ради Федерації з призначення виборів Президента) розглядаються як складова частина механізму розподілу влад, федеральні вибори обов язково повинні періодично проводитись у строки, визначені Конституцією РФ та федеральними законами, тому якщо відповідні органи не виконують вимоги закону й умисно (або без умислу) не визначать день голосування, то вибори призначає ЦВК Росії, а в крайньому випадку суд. Обов язковість та періодичність виборів важлива умова розвитку безпосередньої демократії, за рахунок якої вирішується завдання найбільш легітимної і «безболісної» передачі державно-владних повноважень. Проведення виборів дозволяє громадянам брати ефективну участь в управлінні державними справами через інститути народного представництва. Будь-які виключення з принципу обов язковості можуть носити лише екстраординарний характер, коли голосування неможливо організувати з об єктивних причин, наприклад в умовах надзвичайного стану. В усіх інших випадках вибори повинні проводитися. Разом з тим надто часті вибори, як правило, викликають відчуття апатії у виборців, створюючи численні передумови для масового свідомого або несвідомого абсентеїзму, тобто відсутності бажання брати участь у державно-політичному та громадському житті, тому слушно говорити про розумну періодичність проведення виборів (про темпоральну складову). Можна послатися на міжнародні акти, зокрема на Проект Європейської Конвенції про стандарти виборів, виборчих прав та свобод (ст. 3) [4] і Конвенцію про стандарти демократичних виборів, виборчих прав та свобод в державах учасницях Співдружності Незалежних Держав (ст. 6) [5], які визначають, що вибори повинні проводитися з розумною періодичністю і у строки, встановлені конституцією та (або) законом, так, щоб основою обрання виборних органів і виборних посадових осіб завжди була вільна воля народу (виборців). Строк повноважень законодавчого (представницького) органу, інших представницьких органів не повинен перевищувати, як правило, п ять років. Жодні обмеження кількості строків обрання не передбачені. У цілому при визначенні дня голосування на виборах необхідно керуватися законодавством, однак беручи при цьому до уваги політичні та суспільні реалії. На жаль, Росія ще не досягла того рівня розвитку держави, права та правосвідомості, коли призначення виборів підпорядковується єдиному «конституційному розкладу», як, наприклад, у Великобританії, де всі місцеві вибори, за винятком випадків суміщення із парламентськими виборами, проводяться в четвер першої половини травня того року, в який закінчуються повноваження виборних органів [6, с. 42]. Запровадження такого правового звичаю мінімізує організаційно-технічні затрати на інформування громадян про вибори, що проводяться, сприяє становленню інститутів громадянського суспільства та конституційній стабільності. 5

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Указ Президента РФ від 2 вересня 2007 року 1144 «Про призначення виборів депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації нового скликання» [7] і Постанова Ради Федерації від 26 листопада 2007 року 550-СФ «Про призначення виборів Президента Російської Федерації» [8] дали фактичний відлік виборчій кампанії. Разом з виборами депутатів Державної Думи та Президента в суб єктах Російської Федерації були призначені регіональні та муніципальні вибори, тобто відбулося суміщення виборчих процедур, що, власне кажучи, не суперечить чинному виборчому законодавству, а також має на меті низку цілком конкретних цілей як організаційних зменшення бюджетних затрат, оптимізація зусиль, збільшення явки виборців [9], так і політичних збільшення рейтингу окремих кандидатів та/або партій, а також, що не менш важливо, продовження (скорочення) строку повноважень органів влади. Процедура суміщення виборів в цілому явище виняткове і складне для організації, особливо коли мова йде про необхідність збільшення (зменшення) строків повноважень органів влади, що передбачає вкрай рідкісне її використання з метою збереження правової стабільності та визначеності. Інакше цю ідею можна довести до повного абсурду і законодавчо закріпити право на проведення виборів усіх рівнів в один день. Хоча Федеральний закон про основні гарантії порівняно із попередніми редакціями зробив суттєвий крок у цьому напрямі, дозволивши, поряд із суміщенням виборів більш низького рівня з виборами більш високого рівня, суміщати й однорівневі вибори. Крім того, законом строк подовження (скорочення) повноважень органів державної влади суб єкта Російської Федерації або органів місцевого самоврядування був збільшений з дев яти місяців до одного року. Не дивно, що одразу з явилися висловлювання про необхідність одночасного проведення виборів Президента та депутатів Державної Думи, що, безумовно, є досить зручним в сучасних політичних умовах, однак суперечить Конституції Російської Федерації, яка не дозволяє продовжувати (скорочувати) строк повноважень цих органів. При цьому, однак, можливий варіант дострокового припинення повноважень самим Президентом у формі відставки чи Державної Думи в порядку саморозпуску, але під час виборчого циклу 2007/08 такий варіант не був апробований. З іншого боку, при проведенні двох федеральних виборчих кампаній по черзі спочатку виборів депутатів Державної Думи в грудні, потім виборів Президента у березні велике організаційне та психологічне навантаження лягає на виборців та організаторів виборів. Тому, на наш погляд, замість одночасного проведення слід, навпаки, розвести їх у строках як мінімум на рік. Кажучи про суміщення виборів, слід мати на увазі, що проведення декількох кампаній одночасно, особливо коли суміщаються федеральні та муніципальні вибори, створює додаткові складнощі дільничним виборчим комісіям, ставлячи їх в нерівні умови з тими суб єктами Російської Федерації та муніципалітетами, де паралельні вибори не проводяться. Наприклад, у Краснодарському краї 2 грудня 2007 року поряд із виборами депутатів Державної Думи проводилося п ятдесят дві виборчі кампанії муніципального рівня [10], що, безумовно, негативно вплинуло на якість організації виборів. Також слід відзначити, що з метою активізації максимальної кількості виборців у сучасних демократіях досить поширене поєднання загальнодержавних і регіональних (місцевих) виборів та рефендумів. Однак у Росії, як відомо, суміщення виборів та референдумів законодавчо заборонено. Референдум не проводиться в останній рік повноважень Президента, Державної Думи, а також в період виборчої кампанії, що проводиться одночасно на усій території Російської Федерації, за винятком конституційного референдуму або референдуму, передбаченого міжнародним договором (ст. 6 та 7 Федерального конституційного закону від 28 червня 2004 року 5-ФКЗ «Про референдум Російської Федерації» [11]). У зв язку з цим велике здивування викликають багаторазові висловлювання представників політичних партій, в тому числі під час передвиборної агітації, про необхідність розглядати вибори депутатів Державної Думи як референдуму про довіру діючому Президенту, що саме по собі формально не суперечило законодавству, але створювало абсолютно спотворене уявлення про сутність виборчої кампанії. Змішування виборів та референдуму неможливе і в силу існуючих між ними теоретичних та практичних відмінностей [12]. 6

ВИБОРИ Реєстрація (облік) виборців Про необхідність великої уваги з боку влади до цієї стадії виборчого процесу ми вже докладно говорили на сторінках журналу [13], тому не будемо повторюватись, а лише зауважимо, що в цілому всі наші передбачення справдилися. Незважаючи на те, що громадяни, в силу належного їм активного виборчого права, є ключовою ланкою системи безпосереднього народовладдя, одною з головних проблем минулих виборів виявилися саме неякісні, недостовірні та неповні списки виборців. Великим кроком до розв язання цієї проблеми стало створення унікальної системи Реєстру виборців на рівнях ЦВК Росії та виборчих комісій суб єктів Федерації з використанням ДАС «Вибори». Однак відсутність у федеральних, регіональних та муніципальних органів влади можливостей та бажання обмінюватися інформацією, їх незацікавленість у налагодженні такого обміну призвели до того, що безпосередньо в день голосування неодноразово виникали конфлікти між членами дільничних виборчих комісій та виборцями, бо останні не могли знайти себе у списках і безперешкодно отримати бюлетень. У регіонах, в яких проводились суміщені вибори, наприклад, федеральні та муніципальні, було сформовано кілька списків виборців, виготовлено декілька бюлетенів, відповідно, проблема обліку виборців збільшилась в геометричній прогресії. При цьому необхідно мати на увазі, що кількість тих, хто голосує на всеросійських виборах, суттєво перевищує кількість місцевих виборців за рахунок студентів, осіб, що отримали відкріпні посвідчення, громадян, що мають тимчасову реєстрацію або тих, що не зареєстровані за місцем проживання і т. д. І хоча ЦВК Росії ще 28 червня 2007 року прийняла постанову «Про інструкцію про складання, уточнення та використання списків виборців на виборах депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації п ятого скликання і на виборах Президента Російської Федерації» [14], виглядає, що силами лише виборчих комісій, без зацікавленості з боку інших державних та муніципальних органів це питання розв язати не вдасться. З іншого боку, при підготовці минулих виборів позначилася тенденція, пов язана зі спробою збільшення явки виборців «будь-якою ціною», в тому числі і за рахунок «чистки списків» з метою створення ілюзії масовості, а отже, легітимності голосування. При цьому відомості офіційної статистики наочно демонструють великі перепади в чисельності виборців, загальна кількість яких варіювалася в межах двох мільйонів осіб, збільшувалась чи зменшувалась в залежності від конкретних виборів. Це, судячи з усього, пояснюється таким: на думських виборах мандати розподіляються в залежності від абсолютного числа голосів, відданих за партію, отже, потрібно, щоб виборців було побільше; а на президентських виборах важлива явка, а чим менше виборців у списках, тим вона вища [15]. Таким чином, маємо підтвердження раніше зробленого висновку про необхідність пильної уваги до процедури обліку (реєстрації) виборців як реальної гарантії обмеження фальсифікації результатів голосування. Виборчі комісії Результати виборів значною мірою залежать від ефективності організації системи виборчих комісій, центральне місце яких у виборчому процесі не викликає сумнівів [16]. Будучи колегіальними органами, комісії виконують одночасно дві базові функції: перша власне організація та проведення виборів, друга забезпечення легітимності та достовірності результатів голосування. На виборах депутатів Державної Думи та Президента систему виборчих комісій складають постійно діючі органи, такі як ЦВК Росії, виборчі комісії суб єктів Російської Федерації, територіальні (районні, міські) комісії, а також прирівняні до них виборчі комісії муніципальних утворень, і тимчасові органи дільничні виборчі комісії. При цьому основну роботу з забезпечення виборчих прав громадян безпосередньо в день голосування, а також з підрахунку голосів виконують саме дільничні комісії, спеціально сформовані для того, щоб зробити народовладдя доступним. Звідси виникає цілком справедливе питання: наскільки обґрунтоване створення такої кількості постійних виборчих комісій з точки зору їх професіоналізму та незалежності? І, власне кажучи, скільки в державі має бути спеціалізованих органів і яких, щоб принцип «не важ- 7

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 ливо, як проголосують, а важливо, як порахують» залишився спадщиною тоталітарної епохи? Досвід розвинутих демократій наочно демонструє, що вибори можна проводити і «малою кров ю», не формуючи величезний штат чиновників з виборів і не створюючи ілюзію незалежності виборчих комісій від держави. Виборчі комісії в багатьох країнах є частиною системи виконавчих органів і навіть системи правоохоронних органів, до речі, як і в дореволюційній Росії. Прагнення створити незалежні виборчі комісії характерне для держав з недостатньо сильними інститутами демократії, в яких відсутня конституційна стабільність, а суспільство не довіряє уряду, що цілком характерно для усього пострадянського простору. При визначенні незалежності виборчих комісій на перший план висувається проблема їх формування як спеціалізованих суспільних, державних та муніципальних органів. Намагаючись одночасно досягти декількох цілей створити ілюзію незалежності виборчих комісій від виконавчої влади, мінімізувати економічні затрати, стимулювати розвиток політичної системи та громадянського суспільства, Російська Федерація пішла шляхом формування виборчих комісій, перш за все, за рахунок політичних партій. Відповідно до Федерального закону про основні гарантії, виборчі комісії не менш ніж наполовину мають бути сформовані на основі пропозицій політичних партій, що, на нашу думку, вкотре демонструє слабкість і нерозвиненість вітчизняної демократії, а також створює передумови нерівності політичних партій та інших громадських об єднань. Політичні партії в умовах відсутності реальної боротьби не зацікавлені в наданні кваліфікованих кадрів для роботи у виборчих комісіях. Це, перш за все, стосується формування найбільш численних дільничних комісій. На це є декілька причин: по-перше, фактична відсутність партійної дисципліни не секрет, що після внесення до Федерального закону від 11 липня 2001 року 95-ФЗ «Про політичні партії» [17] (далі Федеральний закон про політичні партії) змін, відповідно до яких мінімальна чисельність членів партії має складати п ятдесят тисяч осіб, багато політичних партій існують лише на папері; по-друге, партії не проводять підготовчу роботу з потенційними членами виборчих комісій, більшість з яких не володіють спеціальними навичками для проведення виборів; по-третє, партії недостатньо стимулюють членів комісій, фактично зобов язуючи їх працювати на виборах, а оскільки багато партій в Росії побудовані за рахунок вертикальних структур державних та муніципальних органів, підприємств та закладів, то відмова від такої діяльності негласно прирівнюється до порушення трудової дисципліни або загрожує погіршенням стосунків із роботодавцем. Як же виглядає середньостатистичний член виборчої комісії? У відповідності до Федерального закону про основні гарантії, членами комісії з правом вирішального голосу є дієздатні громадяни Російської Федерації (за винятком тих, що мають громадянство іноземної держави або постійно проживають за кордоном), досягли 18-річного віку, не мають проблем із законом у вигляді незнятої (непогашеної) судимості або покарання за порушення виборчого законодавства та є незалежними від посади та сімейного стану. На наш погляд, ці вимоги закону потребують поступового коригування. Перш за все це стосується «вікового цензу» для членів комісій. З одного боку, варто підвищити мінімальний вік з 18 до 21 року, з іншого встановити гранично допустимий вік, наприклад 70 років. Не хотілося б свою пропозицію обґрунтовувати принципом «якби молодість знала, якби старість могла», але в дійсності досвід проведення різних виборів та статус виборчої комісії як органу влади вимагають серйозного ставлення до фізичного та психічного стану потенційного члена комісії. Крім того, давно назріла необхідність передбачити вимогу наявності вищої освіти або вченого ступеню в галузі права якщо не для всіх членів, то хоча б для голів виборчих комісій. Поки що в російському виборчому законодавстві лише члени ЦВК Росії і голови виборчих комісій суб єктів Російської Федерації повинні мати вищу професійну освіту. Інша проблема виникає вже власне в процесі здійснення виборчими комісіями своїх повноважень. Комісії, сформовані за вказаними вище принципами, часто є непрофесійним і незацікавленим колективом громадян, які погано розуміють, що саме їм треба буде робити і як себе поводити у нових умовах. Нерідко в таких, як і в будь-яких інших 8

ВИБОРИ колегіальних, органах виникають політичні, професійні та особисті конфлікти, усунути які не вбачається можливим на підставі чинного російського законодавства. У випадках, коли з вини (ініціативи) когось із членів комісії створюється загроза для нормальної роботи усього колективу, в тому числі і з причини небажання брати участь в організації виборів, оперативне вирішення проблеми кадрів, по суті, залежить від самого порушника, який самостійно визначає, чи подавати йому заяву про складення своїх повноважень. Після цього остаточне рішення буде приймати знову ж таки не виборча комісія, а орган, що призначив члена комісії, тобто громадське об єднання (політична партія). При цьому вказана заява не може бути подана в період, що починається за 10 днів до дня голосування і закінчується в день встановлення результатів голосування, визначення результатів виборів, референдуму, за винятком випадків, коли воно подається у зв язку з вимушеними обставинами: тяжкою хворобою, стійким розладом здоров я члена комісії, його близьких родичів. Отримуємо замкнене коло: член виборчої комісії не відвідує засідання комісії, навмисне або ненавмисне зриваючи їх з причини відсутності кворуму, комісія не може приймати рішення в нелегітимному складі і ніяк не може вплинути на такого члена, до речі, як і політична партія, що його скерувала. Безумовно, є й інші, екстраординарні за своїм характером варіанти припинення повноважень, такі як втрата громадянства, набуття іноземного громадянства, смерть або встановлена в судовому порядку кримінальна відповідальність та недієздатність. Можливе і визнання члена комісії рішенням суду, що набуло законної сили, на підставі заяви відповідної комісії таким, що систематично не виконує свої обов язки, однак, на жаль, критерій «систематичності» у вітчизняному виборчому праві відсутній. Тому, на наш погляд, вже давно назріла необхідність законодавчо розширити права виборчих комісій, надавши їм можливість оперативно вирішувати свої кадрові питання. Таким чином, новий порядок формування виборчих комісій з точки зору більш ефективної організації виборів поки що себе не виправдав. На жаль, політичні партії, що по своїй суті є найбільш зацікавленими і цілеспрямованими учасниками боротьби за місця в органах влади, отримавши додаткові гарантії впливу на легітимність виборчого процесу, не виявляють належної турботи про професіоналізм кадрів, які скеровуються для роботи в комісії, включно зі спостерігачами. Правда, задля справедливості варто відзначити, що не лише політичні партії, але й більшість громадських об єднань, які беруть участь у виборах, не проводять навчання та підготовки потенційних членів виборчих комісій. З іншого боку, з внесенням до федерального законодавства про політичні партії змін, пов язаних з посиленням вимог до кількості членів партій та їх регіональних відділень, а також фактичного обов язку регулярно (протягом п яти років) брати участь у федеральних, регіональних та місцевих виборах, позначилася явна тенденція до скорочення числа політичних партій. Якщо найближчим часом в Росії ця тенденція збережеться і загальна кількість партій зупиниться на позначці 3 4, як прогнозують багато аналітиків, то при середній чисельності виборчих комісій в 10 осіб буде практично неможливо формувати виборчі комісії за принципом «не менш як половина членів виборчих комісій призначається політичними партіями». Не дивно, що більшість розвинених демократій, що мають дво- або трипартійну систему, відмовились від формування виборчих комісій за повним партійним принципом. Так, наприклад, у Великобританії на членство в комісії не можуть претендувати ті, хто за останні 10 років належав до якої-небудь політичної партії, працював у партійному апараті або жертвував партіям гроші; співробітники виборчого відомства у Канаді дають письмову присягу, що будуть дотримуватись політичного нейтралітету. Виняток складають США, де Федеральна виборча комісія складається з шести членів трьох демократів і трьох республіканців при тому, що для прийняття будь-якого рішення необхідно чотири голоси. Але це той виняток, який скоріше підтверджує правило: існування такої «партійної» виборчої комісії можливе лише тому, що ніяких доленосних рішень їй приймати не доводиться, а за організацію та проведення виборів відповідають органи штатів та місцеві органи на засадах конституційного принципу розподілу влад [18]. 9

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Висування кандидатів (списків кандидатів) Найбільших змін російське виборче право зазнало в найбільш принциповому з точки зору пасивного виборчого права питанні про порядок висування та реєстрації кандидатів (списків кандидатів). Минулий електоральний цикл позначився переходом до стопроцентної пропорційної виборчої системи на виборах депутатів Державної Думи, пов язаним із фактичною відмовою від системи федерального одномандатного представництва та зміною порядку висування кандидатів у президенти. В цілому варто визнати, що державою було здійснено завершальний етап реформи партійної системи Росії, в результаті чого політичні партії набули відсутнього у них раніше статусу основних суб єктів виборчого процесу за рахунок законодавчого визначення їх як єдиного громадського об єднання, наділеного правом висувати кандидатів (списки кандидатів) в депутати і на інші виборні посади до органів державної влади. Відповідно до оновленого російського законодавства, у виборчій кампанії з виборів депутатів Державної Думи можуть брати участь лише списки кандидатів, сформовані та висунуті політичними партіями. При формуванні списку кандидатів політичні партії, керуючись Федеральним законом про політичні партії та своїми статутами, які безпосередньо визначають порядок висування кандидатів на виборні посади, можуть включити до списку членів партії або безпартійних громадян, що само собою несе подвійне смислове навантаження. З одного боку, вирішується проблема включення до партійних списків «політичних важковаговиків», які традиційно заявляють про свою аполітичність, як, наприклад, Президент, федеральні міністри, багато голів суб єктів [федерації]; з іншого створюється ілюзія дотримання пасивного виборчого права і доступності виборів для непартійних кандидатів. Процедура включення до списків осіб, які не є членами політичної партії, чітко встановлюється Федеральним законом про вибори депутатів Державної Думи. Вона передбачає, що зацікавлений громадянин не пізніш як через три дні після дня офіційного опублікування рішення про призначення виборів депутатів Державної Думи має право звернутися до будь-якої політичної партії з пропозицією включити його до федерального списку кандидатів, що висувається цією політичною партією, заручившися підтримкою десяти членів політичної партії. Теоретично все зрозуміло, однак наскільки це було реальним на практиці стосовно попередніх виборів? ЦВК Росії опублікувала інформацію про 42 громадян Росії, котрі, не будучи членами політичних партій, висунули свої кандидатури у федеральних партійних списках. За кандидатури 25 громадян члени партії проголосували на регіональних конференціях, і партійним з їздам було рекомендовано включити цих громадян до федеральних списків, що, звичайно ж, не означало їх автоматичного включення до списків. Як повідомив В. Клімов, начальник Управління ЦВК Росії з питань організації виборчого процесу, регіональний осередок однієї з політичних партій підтримав кандидатуру безпартійного громадянина, незважаючи на те, що він не надав достатньої кількості рекомендацій від членів політичної партії. З їздом політичної партії цю кандидатуру було включено до федерального списку кандидатів. Таким чином, лише кілька десятків громадян спробували реалізувати своє пасивне виборче право, інші громадяни «не стали створювати додаткові труднощі політичним партіям». Секретар ЦВК Росії Н. Конкін відзначив, що «сорок дві особи все таки це досить невелика кількість громадян, тому можна говорити лише про поодинокі випадки реалізації такого права». Причини ж такої пасивності громадян з пасивним виборчим правом щодо виборчого процесу він вбачає у тому, що «були досить обмежені строки для самовисування. Можливо, про це право багато хто навіть не знає. Крім того, зібрати підписи 10 членів партії, від якої хочеться обиратися, також проблематично, тому що до цього потрібно завчасно готуватися» [19]. Причина такої «пасивності», на наш погляд, полягає в іншому, що й підтверджується численними зверненнями громадян до Конституційного Суду Російської Федерації з проханням визнати Федеральний закон про вибори депутатів Державної Думи таким, що повністю або частково не відповідає Конституції Росії. На думку заявників, цей закон, що закріплює обрання депутатів Державної Думи лише у федеральному виборчому 10

ВИБОРИ окрузі у складі федеральних списків кандидатів, що висуваються політичними партіями, і не передбачає самовисування кандидата в одномандатному виборчому окрузі, неправомірно обмежує конституційне право громадян обирати та бути обраними до органів державної влади. Тим самим створюються умови для нерівності громадян в залежності від їх належності до політичних партій, оскільки реалізація пасивного виборчого права громадянами ставиться у залежність від рішення політичної партії щодо включення його до федерального списку кандидатів від цієї партії [20]. Всім цим громадянам Конституційний Суд відмовив у прийнятті скарг, пославшись на власну правову позицію, висловлену в постанові від 20 листопада 1995 року. На думку Конституційного Суду, регламентація виборчих процедур може мати, як свідчить світовий та вітчизняний досвід, різні розв язки, при чому визначаються вони, як правило, не у текстах конституцій, а законодавчим шляхом. Від законодавчого органу залежить, чи буде виборча система мажоритарною, пропорційною чи змішаною, і всі вони використовуються у розвинених демократичних правових державах. Вибір того чи іншого варіанта і його закріплення у виборчому законі залежать від конкретних соціально-політичних умов і є питанням політичної доцільності. Цей вибір здійснює представницький орган Федеральні Збори відповідно до правил законодавчої процедури. В силу конституційного принципу розподілу влад Конституційний Суд не має права підмінити законодавця. Відповідно до Федерального конституційного закону «Про Конституційний Суд Російської Федерації», він вирішує виключно правові питання і повинен утримуватися від розгляду справ, в яких, по суті, переважають аспекти політичної доцільності. Що ж робити тим громадянам, які мають намір добиватися включення до списків політичних партій? Відповідь очевидна скористатися законодавчо встановленою процедурою і шукати «партійної підтримки». При цьому необхідно чітко розуміти, що громадянин, який намагається реалізувати своє пасивне виборче право, зіткнеться із низкою неправових складностей. По-перше, проблематично добитися підтримки 10 «рядових членів партії», якщо у цій партії існує гласна або негласна партійна дисципліна. По-друге, відсутні чіткі законодавчі критерії терміну «підтримка». Вона може бути оформлена у вигляді чи то однієї, чи кількох заяв, підписаних одним або групою членів партії, або протоколом зборів групи членів партії, або в іншому вигляді, в тому числі у формі усної заяви не менш як 10 членів партії прямо на конференції [21]. По-третє, багато партій видали внутрішні інструкції, що конкретизують порядок розгляду питання про включення у їх списки безпартійних кандидатів, формалізувавши та ускладнивши цю процедуру. Почетверте, заява та інші документи «просто можуть загубитися» [22]. Минулі вибори наочно продемонстрували, що, незважаючи на велике бажання, потрапити до виборчого бюлетеня на виборах народних депутатів Державної Думи вдалося лише одинадцяти виборчим об єднанням (у 1995 році 43, у 1999 26, у 2003 18), на виборах Президента лише чотирьом кандидатам (у 2000 11, 2004 6), і це при тому, що ЦВК Росії була своєчасно повідомлена про проведення 25 зборів ініціативних груп, що в цілому підтверджує загальну тенденцію посилення вимог виборчого законодавства, а також передбачуваність та безальтернативність результатів голосування явище, яке в Росії отримало назву «спадковість». Основна проблема, яка виникла у кандидатів-самовисуванців на минулих президентських виборах, була пов язана з недотриманням або неправильним оформленням процедури підтримки кандидата групою виборців у кількості не менш як 500 громадян Російської Федерації, які мають активне виборче право, що само по собі є досить спірною вимогою, оскільки термін «самовисування» за ідеєю не має супроводжуватися ніякою колективною підтримкою. Проте стаття 34 Федерального закону про вибори Президента дуже детально регулює порядок створення такої групи, незначний відступ від якого тягне за собою наступну фактичну відмову в реєстрації кандидата. Всі спроби подальшого оскарження такої відмови у Верховному Суді Російської Федерації, як правило, жодного результату не дають [23]. Інша проблема, що виникає у потенційних кандидатів у президенти, пов язана із збором підписів на свою підтримку. Це питання набирає особливої актуальності стосовно президентських виборів не лише з причини збільшення необхідної кількості підписів з 11

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 1 мільйона до 2 мільйонів, але й з причини посилення вимог до якості зібраних підписів і максимальної кількості недостовірних підписів, яких має бути не більш ніж 5% (раніше 25%). Відомий випадок з кандидатом М. Касьяновим показує, що судові перспективи оскарження рішення ЦВК Росії про відмову у реєстрації у зв язку з наданням великої кількості «бракованих» підписів дорівнює нулю. У кандидатів, висунутих політичними партіями, що пройшли до Державної Думи, таких проблем немає, оскільки за законом вони взагалі звільняються від збору підписів [24]. Крім того, на відміну від виборів депутатів Державної Думи, на виборах Президента відсутня можливість для внесення виборчої застави, наявність якої вважається проявом демократизму та ліберальності виборчої системи. У цілому не може не вразити ступінь зарегульованості та формалізованості виборчих процедур, пов язаних з висуванням кандидатів у президенти. Постанова ЦВК Росії від 6 липня 2007 року «Про перелік та форми документів, що подаються кандидатами, уповноваженими представниками політичних партій до Центральної виборчої комісії Російської Федерації при проведенні виборів Президента Російської Федерації» [25] містить сорок шість додатків, які необхідно правильно оформити і здати до ЦВК Росії. Хочеться вірити та сподіватися, що основна мета, яку переслідують у цьому випадку законодавець і ЦВК Росії, не зводиться до бажання максимально зменшити кількість кандидатів до Державної Думи та на посаду Президента, бо інакше пасивне виборче право громадян Російської Федерації набуває нового конституційно-правового змісту та значення. Агітація та інформування виборців Минулі вибори, як жодні інші, знову гостро нагадали про проблему розмежування агітації та інформування виборців. Відповідно до статті 44 Федерального закону про основні гарантії, інформаційне забезпечення виборів включає в себе інформування виборців, передвиборну агітацію і сприяє свідомому волевиявленню громадян, гласності виборів та референдумів. Основна мета цієї стадії виборчого процесу забезпечити гарантоване Конституцією Російської Федерації та федеральним законодавством право на отримання достовірної та повної інформації, пов язаної із виборами та референдумами. При цьому наявні два абсолютно різні за своїм спрямуванням види інформації: одна інформування повинна бути об єктивною та достовірною, інша агітація спонукати до голосування. Проблема розмежування інформування та агітації існує об єктивно і є одною з найважчих до розв язання у російському виборчому праві і процесі. Минулі вибори демонструють, що подібні явища аж ніяк не рідкість. Як правило, вони виникають з огляду на величезне бажання кандидатів перемогти на виборах будь-якою ціною, що завдає реальної шкоди державі, громадянам та суспільству в цілому, оскільки ставить під сумнів легітимність результатів голосування. Прагнення усіма способами вплинути на електоральну поведінку виборців за допомогою необ єктивної, упередженої інформації під виглядом інформування є нічим іншим, як маніпулюванням суспільною думкою, неприкритою пропагандою, що у самій основі вбиває свободу виборів. Нічого дивного у таких тенденціях немає. Передвиборна агітація по своїй суті найбільш публічна і тому найбільш політизована частина виборчої кампанії, що чинить вирішальний вплив на вибір виборців. У залежності від політичного режиму агітація виступає в якості головного законного засобу політичної боротьби або ідеологічної платформи діючої влади [26, с. 8 10]. Федеральний законодавець визначає передвиборну агітацію як діяльність, що здійснюється в період виборчої кампанії і має за мету спонукати або спонукає виборців до голосування за кандидата, кандидатів, список, списки кандидатів або проти нього (них). Легальне визначення інформування виборців у законі відсутнє. Таким чином, ніякої дефініції, що розкриває сутність інформування, немає, що, на наш погляд, свідчить про деяку вторинність інформування порівняно з агітацією. Іншими словами, в інформаційному забезпеченні виборів на перший план виходить інформація про кандидата, списки кандидатів, що має явне агітаційне спрямування, порівняно з якою об єм інформування значно звужується. У свою чергу визначення агітації як діяльності не точно розкриває 12

ВИБОРИ суть цього явища, оскільки, по перше, незрозуміло, про який вид діяльності йде мова, по-друге, не вказані суб єкти такої діяльності. Відповідно питання про розмежування агітації та інформування віддається на відкуп правозастосовцю, що в ситуації, коли мова йде про передачу владних повноважень, є неприпустимим. На наш погляд, найбільш точно та послідовно усі названі суперечності відобразились у рішенні Верховного Суду [27] у справі, в якій заявники стверджували, що на період виборчої кампанії депутатів Державної Думи мали місце масові порушення порядку інформування виборців, що спричинили неправомірний вплив на громадян, спотворення їх справжньої волі і не дозволили виявити справжню волю виборців. Вказані порушення підтверджувалися даними кількісного аналізу інформації про виборчі об єднання та виборчі блоки, поширеної за період виборчої кампанії на всеросійських каналах телемовлення. У заяві вказувалось, що обсяг інформації щодо однієї з партій, поширеної в телевізійному ефірі, особливо на державних телеканалах, в декілька разів перевищував обсяг інформації щодо інших учасників виборів. Це порушило не лише пасивне виборче право тих учасників виборів, які через відсутність рівного з вказаною партією доступу до засобів масової інформації не змогли подолати загороджувальний бар єр або отримали менше голосів виборців, ніж могли б, але й активне виборче право значної кількості громадян, позбавлених права на отримання рівного обсягу інформації про інші політичні партії та виборчі блоки, а внаслідок цього позбавлених можливості зробити свідомий вибір. Крім того, стверджувалось, що в ході виборчої кампанії на федеральних каналах телемовлення під виглядом інформаційного забезпечення виборів поширювалась інформація, що мала агітаційний характер і не була оплачена у встановленому законом порядку з виборчих фондів учасників виборів. Верховний Суд відмовив у задоволенні заявлених вимог. Намагатимемось прослідкувати логіку Суду та проаналізувати його правові позиції з точки зору співвідношення агітації та інформування. По-перше, законодавство про вибори не передбачає жодних обмежень кількості передвиборних заходів, хоча від цього й залежить обсяг висвітлення передвиборних заходів у засобах масової інформації. По-друге, крім державних телевізійних каналів, існують і інші засоби масової інформації. В цьому випадку важко посперечатися з логікою Суду, який міркував таким чином: чим більше заходів, тим більше сюжетів на державних каналах; показувати або не показувати їх визначають засоби масової інформації самостійно, виходячи з критерію інформаційної значущості цього заходу для держави та суспільства. Що ж стосується інших джерел інформації, то, незважаючи на їх достаток, найбільш популярними все ж залишаються саме державні канали, що підтверджується численними соціологічними дослідженнями та опитуваннями суспільної думки, що часто проводяться самими засобами масової інформації. По-третє, правова позиція Конституційного Суду, відповідно до якої в інформаційних програмах телебачення та радіо не повинна надаватися перевага будь-якому кандидату, виборчому об єднанню або блоку, не може тлумачитися як така, що забороняє представникам організацій, що здійснюють випуск засобів масової інформації, висловлювати свою думку, надавати коментарі за межами окремого інформаційного блоку, оскільки лише в такому блоці не повинно міститися коментарів та не повинна надаватися перевага кандидату, виборчому блоку щодо часу висвітлення передвиборної діяльності та співвідношенню її надання безоплатно та за плату [28]. Цікаво, що у цій же постанові Верховного Суду говориться, що без визначення агітаційної мети межа між інформуванням та передвиборчою агітацією може стиратися, тому будь-які дії з інформування виборців можна підвести під поняття агітації, що, в свою чергу, обмежує конституційні гарантії свободи слова та інформації, а також порушує принципи вільних і гласних виборів. А за критерій розмежування пропонується використовувати судову процедуру, в ході якої буде доводитися прямий умисел журналіста, головного редактора та кандидата (кандидатів), спрямований на підтримку останнього (останніх). Якщо ж умисел не буде доведено, а довести його в такій ситуації практично 13

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 неможливо, всі дії, передбачені статтею 48 Федерального закону про основні гарантії, не будуть підпадати під визначення агітації. Це підтверджується висновком, який робить Верховний Суд у рішенні, що аналізується. Як на показник ефективності названого критерію Верховний Суд послався на практику застосування мировими суддями Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення в частині, що стосується розгляду справ про правопорушення, передбачених статтями 5.5 (Порушення порядку участі засобів масової інформації в інформаційному забезпеченні виборів, референдумів), 5.10 (Проведення передвиборної агітації, агітації з питань референдуму поза агітаційним періодом і в місцях, де її проведення заборонене законодавством про вибори та референдуми), 5.13 (Ненадання можливості оприлюднити спростування або інше роз яснення на захист честі, гідності або ділової репутації). При розгляді цієї практики виявилось, що під час виборів було встановлено лише одиничний випадок притягнення до адміністративної відповідальності за статтями 5.5, 5.10 Кодексу Федерального державного унітарного підприємства «Державна телевізійна та радіомовна компанія «Ярославія». У діях всеросійських організацій телемовлення під час виборчої кампанії з виборів депутатів Державної Думи таких фактів встановлено не було. При цьому Верховним Судом не проаналізована кількість скарг, що надійшли під час передвиборної агітації на дії засобів масової інформації, а лише констатується, що фактичний умисел був встановлений тільки один раз. На думку Верховного Суду, заявники також не взяли до уваги, що, відповідно до статті 3 Федерального закону «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади в державних засобах масової інформації», під інформаційними програмами слід розуміти щоденні теле- та радіопрограми новин, за винятком авторських інформаційноаналітичних програм. При цьому заявниками був здійснений хронометраж не лише щоденних інформаційних програм, але й щотижневих авторських інформаційно-аналітичних програм. У свою чергу, у пункті 2 статті 48 Федерального закону про основні гарантії перераховані конкретні дії, які визнаються передвиборчою агітацією: заклики голосувати за кандидата, кандидатів, список, списки кандидатів або проти нього (них); висловлення переваги будь-якому кандидату, виборчому об єднанню, особливо вказування на те, за якого кандидата, за який список кандидатів, за яке виборче об єднання буде голосувати виборець (за винятком випадку опублікування (оприлюднення) результатів опитування суспільної думки); опис можливих наслідків у випадку, якщо той чи інший кандидат буде або не буде обраний, той або інший список кандидатів буде допущений до розподілу депутатських мандатів; поширення інформації, в якій явно переважають відомості про якого-небудь кандидата (яких-небудь кандидатів), виборче об єднання разом із позитивними або негативними коментарями; поширення інформації про діяльність кандидатів, що не пов язана з їх професійною діяльністю або виконанням ним службових обов язків; діяльність, що сприяє формуванню позитивного або негативного ставлення виборців до виборчого об єднання, що висунуло кандидата, список кандидатів. Безумовно, закріплення такого переліку поряд із наявністю в законі дефініції повинно сприяти розпізнаванню передвиборної агітації, старанно замаскованої під інформування, тим більше що підпункт «ж» пункту 2 статті 48 Федерального закону про основні гарантії був визнаний Конституційним Судом таким, що не відповідає Конституції Росії, оскільки містив оціночне поняття «інші дії», залишив відкритим перелік видів передвиборчої агітації, допускав розширювальне тлумачення цього поняття і довільне застосування вказаної норми [29]. Однак і тут не все так просто. На наш погляд, це рішення Конституційного Суду не буде мати великого ефекту доти, доки законодавець не відмовиться від використання інших оціночних понять. Наприклад, підпункт «а» статті 48 Федерального закону про основні гарантії розглядає агітацію як заклики голосувати за або проти кандидата, списку кандидатів, не уточнюючи, як кваліфікувати інформування виборців про такі заклики. У підпункті «б» статті 48 під передвиборною агітацією розуміють надання переваги, зокрема вказівку на те, за кого голосуватиме виборець, не виключаючи самого виборця, який, скориставшись своїм конституційним правом (ч. 1 та 3 ст. 29 Конституції), виразить сусідам 14

ВИБОРИ свою думку про кандидата, в результаті чого може бути притягнений до адміністративної відповідальності за незаконну передвиборну агітацію. А у підпунктах «д» та «є» вкотре з являється категорія «діяльність», що не несе жодного змістовного навантаження. Наявність або відсутність агітації буде знову ж визначатися на основі оцінки прямого умислу і мети спонукати виборців до голосування. Отже, можна зробити висновок, що названий перелік, що міститься у пункті 2 статті 48 Федерального закону про основні гарантії, не виконує функції критерію розмежування агітації та інформування. По-четверте, доводи заявників про наявність об єктивного зв язку між об ємом інформації, поширеної на каналах телебачення, про ту чи іншу політичну партію, виборчий блок, та кількістю голосів виборців, що проголосували за цю партію, блок на виборах депутатів Державної Думи, фактично не обґрунтовані. Тут логіка Верховного Суду порушує всі закони кількісно-якісного підходу. Виходить, що вирішальне значення набуває не те, скільки разів ролик був продемонстрований на центральних телевізійних каналах, а наскільки він був цікавим для виборця. Тому, наприклад, звичайні оголошення, опубліковані в ЗМІ у період виборчої кампанії, пов язані з іменами кандидатів (назвами політичних партій), агітацією не є, хоча і працюють як засіб політичної реклами. При цьому в судовій практиці, зокрема того ж Верховного Суду, при розгляді ознаки цільової спрямованості передвиборної агітації суттєвим зауваженням буде судження про те, що спрямованість на визначений результат в діяльності, що містить ознаки передвиборної агітації, повинна носити характер масовості, найбільшого охоплення виборців. Прогнозований результат, таким чином, залежить від масштабності здійсненого впливу. Тому масовість важлива не лише при розповсюдженні агітаційних матеріалів, але й при здійсненні на цій стадії виборчого процесу будь-якої іншої діяльності, що містить ознаки передвиборної агітації [30]. По-п яте, використання в судовому засіданні поданих заявниками транскриптів новинних та інформаційно-аналітичних передач п яти телеканалів показало, що віднесення телевізійних сюжетів до інформації про ту чи іншу політичну партію, виборчий блок здійснювалося заявниками на підставі власних суб єктивних уявлень, у тому числі помилкового припущення про те, що всі виборці, безперечно, знають про належність до конкретних політичних партій, виборчих блоків, осіб, яким присвячені ці сюжети. Такий висновок Верховного Суду свідчить, що при визначенні наявності чи відсутності передвиборної агітації необхідно оцінювати не лише об єктивні показники, але й суб єктивний критерій сприйняття інформації виборцями. Іншими словами, на думку Суду, індикатором розмежування виступає конкретний громадянин, який на основі власного відчуття аналізує, яким чином поширені свідчення (навіть якщо формально вони й підпадають під визначення та ознаки передвиборної агітації) вплинули на його вибір. Одразу виникає питання про реальність застосування цього критерію в судовому процесі, якщо подібний спір виникає під час федеральних виборів. Крім того, цей критерій не повністю відповідає вимогам Федерального закону про основні гарантії, який закріплює агітацію не лише як діяльність, що має на меті спонукати, але й таку, що спонукає до відповідної електоральної поведінки. Із цього визначення випливає, що можливі випадки, коли має місце ненавмисне розповсюдження інформації, здатної закликати виборців голосувати за кандидата, кандидатів, список, списки кандидатів або проти нього. На практиці встановити наявність спонукальної діяльності без встановлення агітаційної мети можна лише на підставі оціночних суджень правозастосовника, що, власне кажучи, і має місце в судах та виборчих комісіях. Становить інтерес і думка Верховного Суду про те, що далеко не всі виборці знають про належність до певних політичних партій осіб, яким присвячені ці сюжети на федеральних телеканалах. Такий підхід у цілому відображає зміни, що відбуваються у виборчій та політичній системі Росії, пов язані з переходом на пропорційну систему на виборах депутатів Державної Думи. Як відомо, одним з недоліків пропорційної системи є деіндивідуалізація представництва, пов язана, з одного боку, з посиленням конкретних політичних партій в цілому за рахунок «перших осіб», а з іншого з появою у списках кандидатів малознайомих, а іноді й відверто кримінальних осіб. Виборці, які не мають права на голосування за системою відкритих списків, делегуючи свої владні повнова- 15

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 ження, не набувають права контролювати діяльність депутатів. У свою чергу, політичні партії під час передвиборної агітації скеровують основні зусилля не на роботу з виборцями в окрузі, а на «розкрутку» політичних брендів, логотипів і символіки, займаючись в основному політичною рекламою. Деякі кандидати та політичні партії взагалі відмовляються від участі в агітації, маючи можливість впливати на якість та кількість відомостей, що поширюються в ході інформування виборців. Усі перелічені обставини ставлять під сумнів дотримання загальноприйнятого принципу вільних виборів, встановленого в статті 3 Протоколу 1 від 20 березня 1952 року до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року [31] і розкритого в рішенні Європейського Суду з прав людини [32]. Незважаючи на дуже делікатний підхід до цієї групи відносин, обґрунтований невтручанням у внутрішній суверенітет держав, Європейський Суд все ж визнав, що вимоги політичної нейтральності державної служби в період виборів є допустимим та необхідним обмеженням як гарантія вільного формування волі та вираження думки виборців. Таким чином, слід відзначити, що закріплене у Федеральному законі про основні гарантії поняття передвиборної агітації не дозволяє однозначно розмежувати цю діяльність та інформування виборців. Правозастосовча практика, що склалася, наочно демонструє перевагу оціночного підходу, що, як виглядає, є неприпустимим, коли мова йде про забезпечення легітимності передачі владних повноважень. У зв язку з цим варто вжити низку першочергових заходів, які сприяли б конкретизації виборчого законодавства і перешкоджали б можливим зловживанням правом під час виборів: по-перше, включити до Федерального закону про основні гарантії поняття інформування виборців; по-друге, уточнити зміст терміну «передвиборна агітація»; по-третє, забезпечити реальну рівність кандидатів (списків кандидатів) за рахунок створення ефективного механізму протидії зловживанням з боку державних та муніципальних органів та їх службовців при проведенні інформування виборців. У протилежному випадку включення до списку кандидатів (висування кандидатів), які є державними або муніципальними службовцями, особливо коли мова йде про Президента або глав суб єктів [федерації], завжди створюватиме передумови порушення принципу рівності кандидатів. Голосування Голосування апогей виборчої кампанії, день, коли всі попередні питання відсуваються на другий план, а виборець залишається сам на сам з бюлетенем і визначає подальшу долю Росії. До речі, про бюлетень. Перш за все, з нього зник рядок «Проти всіх», що, як не одноразово пояснювали законодавці та члени ЦВК Росії, пов язане з вимогами ОБСЄ. Та й у бюлетенях інших країн, в тому числі Великобританії, Італії, США, Німеччини, Франції подібних рядків немає. Його наявність передбачена лише в низці держав колишнього Радянського Союзу: Азербайджані, Вірменії, Білорусі, Казахстані, Киргизстані, Україні. Затверджений постановами Центральної виборчої комісії Російської Федерації від 6 листопада 2007 року та від 31 травня 2007 року [33] основний виборчий документ декілька разів видозмінювався. Спершу такі зміни вносилися у зв язку з коригуванням списків кандидатів, а потім раптом центральну частину бюлетеня «прорізала» чорна смуга завширшки 4 мм з розумною похибкою ширини смуги, при чому відбулось це вже після початку дострокового голосування і пояснювалося необхідністю розмежувати партії, що знаходяться на зворотньому боці бюлетеня. В результаті голосування на виборах проводилося виборчими бюлетенями різної форми. Аналогічна ситуація трапилася і з відкріпними посвідченнями, форма яких змінювалась під час виборів. Крім того, виборчий бюлетень набув нового зовнішнього вигляду, що пов язане із запровадженням спеціальних марок (знаків), що гарантують оригінальність (справжність) документів для голосування. Можливо, саме через цю марку багато громадян захотіли винести бюлетень з виборчої дільниці «собі на пам ять», що викликало численні конфлікти виборців і членів комісії, а також міліціонерів, що охороняли дільниці, хоча ніякого порушення закону вчинено не було. Реакція ЦВК Росії відбулася негайно. Голова ЦВК Росії В.Чуров запропонував законодавчо заборонити громадянам виносити виборчі 16

ВИБОРИ бюлетені з дільниць, мотивуючи це тим, що хоча в законах і немає прямої заборони на винос бюлетеня з дільниці, проте є пряма заборона на голосування за її межами. Крім того, на його думку, «оперуючи бюлетенями поза межами дільниці, можна здійснити величезну кількість протиправних дій, а людина, що намагалася винести бюлетень, як мінімум викликає підозру у членів виборчої комісії та міліції». І нарешті, «бюлетень це державна власність, на яку витрачаються з держбюджету нехай невеликі, але кошти» [34]. Можна по-різному оцінювати цю пропозицію і по-різному трактувати поняття і сутність виборчого бюлетеня, але треба визнати, що якщо вже громадянин вирішив «продати свій голос», то запровадження такої норми навряд чи його спинить, при цьому можна буде сміливо ставити крапку на перспективі запровадження інших форм голосування, не пов язаних з участю виборця на дільниці, наприклад, голосування поштою. Окремої уваги заслуговує питання про кількість виборців, що прийшли на минулі вибори. Після скасування порогу явки, наявність якого, як нам черговий раз пояснили, є виборчим атавізмом, спонтанно почалося негласне змагання між суб єктами Російської Федерації за найбільш високу явку як доказ динамічного розвитку громадянського суспільства та легітимності виборів. З цією метою всі органи державної та муніципальної влади, а також пов язані з ними структури (державні та муніципальні підприємства, громадські об єднання тощо) провели титанічну роботу з активізації виборців. Насамперед ЦВК Росії прийняла низку рішень, що визначають процедуру голосування у важкодоступних та віддалених місцях, а також стосовно певних категорій виборців [35]. Особливу увагу хотілося б приділити рішучому кроку ЦВК Росії, спрямованому на підвищення явки виборців за рахунок залучення на виборчі дільниці громадян, які традиційно не голосують. Як це не здається дивним, але мова йде про людей, які не відвідують вибори не з ідеологічних міркувань, а в силу фізичної неспроможності інвалідів [36]. На практиці всіх інвалідів поділили на три групи: сліпі та слабозорі, глухі та глухонімі, а також громадяни з порушеннями функцій опорно-рухового апарату, в тому числі інваліди на візках. Незважаючи на створення робочих груп із забезпечення виборчих прав інвалідів з представників виборчих комісій, управлінь (відділів) соціального захисту виконавчих органів державної влади суб єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування, регіональних відділень Фонду соціального страхування Російської Федерації та Пенсійного фонду Російської Федерації, громадських організацій інвалідів, одразу виникла проблема отримання відомостей про кількість виборців, які є інвалідами. Виявилось, що в Російській Федерації відсутній єдиний реєстр інвалідів, на підставі якого територіальні виборчі комісії могли б уточнити кількість інвалідів, включених до списків виборців на кожній виборчій дільниці, і виявити їхнє бажання, а також можливості прибути в день голосування до приміщення для голосування виборчої дільниці або проголосувати поза межами приміщення для голосування. Наприклад, у виборчому окрузі з чисельністю населення близько 50 000 осіб кількість виборців-інвалідів складає близько 1000 осіб, або приблизно 2% виборців. Для організації роботи із забезпечення виборчих прав інвалідів знадобилось додатково провести цілий комплекс спеціальних заходів, перш за все інформаційних. Були підготовані випуски інформаційних матеріалів в аудіоформаті; листівки з текстом, надруковані крупним шрифтом, зручним для читання, а також з використанням азбуки Брайля або іншого рельєфно-точкового шрифту; відеоролики з сурдоперекладом або біжучим текстовим рядком. ЦВК Росії особливо рекомендувала завчасно довести інформацію про можливі способи голосування, передбачені для таких категорій громадян, що вимагало персонального візиту до кожного інваліда додому. Далі виявилось потрібним провести заходи, спрямовані на забезпечення виборчих прав інвалідів уже в день голосування, для чого було необхідно фактично переобладнати приміщення виборчих дільниць, щоб надати можливість для особистого відвідання інвалідами приміщень для голосування виборчих дільниць, що, на думку ЦВК Росії, корисно впливає на їх соціалізацію та слугує хорошим стимулом для активного громадського життя. Наприклад, щоб забезпечити доступ до скриньок для голосування інвалідам на візках, необхідно, по-перше, розмістити виборчі дільниці на перших поверхах; по-друге, 17

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 організувати зручний підхід для громадян і під їзд для транспорту; по-третє, вирішити при сприянні органів місцевого самоврядування питання про встановлення тимчасових пристроїв (перила, настили, рейки, пандуси); по-четверте, встановити спеціальні кабіни; по-п яте, не зайвим виглядає й запрошення медичного персоналу. Відповідно до статті 61 Федерального закону про основні гарантії, приміщення для голосування за загальним правилом безоплатно надаються у розпорядження дільничної комісії главою місцевої адміністрації відповідного муніципального утворення. Приміщення повинно відповідати низці жорстких вимог, таких як достатня площа для розміщення місця для голосування, членів виборчої комісії, спостерігачів та інших; забезпечення системою освітлення; наявність ґрат на вікнах. У дійсності виборчі комісії та муніципалітети часто змушені йти на компроміс розміщувати виборчі дільниці в приміщеннях, що відповідають усім переліченим вимогам, але не завжди зручні для виборців (розташовані на 2 3 поверхах, мають вхід з двору). Складно виконати і рекомендації ЦВК Росії, пов язані з встановленням тимчасових пристроїв (перил, настилів, пандусів), оскільки це передбачається робити за рахунок місцевих бюджетів, в яких такі видатки не передбачені. Не передбачені й видатки для виготовлення спеціальних кабін для голосування інвалідів, і оплата роботи медичного персоналу в день виборів. Усі перераховані заходи, спрямовані на забезпечення виборчих прав інвалідів, вимагають серйозних фінансових та організаційних ресурсів. Тому немає нічого дивного, що вказані рекомендації ЦВК Росії в цілому викликали неоднозначну реакцію в середовищі організаторів виборів, оскільки довелося докласти чимало зусиль, ефективність яких важко визначити. Не скасоване і діє право виборців, що є інвалідами, у відповідності до статті 77 Федерального закону про вибори депутатів, статті 71 Федерального закону про вибори Президента, звернутися з письмовою заявою (усним зверненням, в тому числі переданим за сприяння інших осіб) про надання їм можливості проголосувати поза межами приміщення для голосування у день виборів (так зване «голосування вдома»), обов язок із забезпечення якої лежить на дільничних виборчих комісіях. У зв язку з цим слід визнати, що спроба залучити цю групу виборців на вибори значно не вплинула на електоральну картину. Явка на федеральних виборах була досить високою за рахунок активності політичних партій та органів влади. А припущення ЦВК Росії про те, що особисте голосування інвалідів на виборчій дільниці «благотворно впливає на їх соціалізацію і слугує хорошим стимулом для активного громадського життя», справдиться лише у випадку постійної (а не лише під час виборів) пильної та відповідальної уваги до проблем інвалідів з боку держави, що, в свою чергу, і повинно характеризувати Російську Федерацію як соціальну державу. У цілому на минулих виборах справді була хороша явка виборців. Незважаючи ні на що, загальнофедеральні вибори стабільно користуються великою популярністю і викликають інтерес навіть у маргіналізованих прошарків населення. Крім того, всюди застосовувалась система «батога і пряника»: населення «мотивували» можливими проблемами на роботі (ненаданням позачергових відпусток та відгулів, відмовою виплачувати «тринадцяту зарплату») і паралельно активно стимулювали та заохочували як самі роботодавці (відгулами, позачерговими відпустками), так і виборчі комісії. Наприклад, у Тверській області для тих виборців, які прийшли на дільницю, влаштовувались концерти та розважальні заходи, роздавалися стрічки та календарі, що давали можливість взяти участь у дискотеці і розіграші цінних подарунків. Правда, відповідно до статті 56 Федерального закону про основні гарантії в період виборчої кампанії, кампанії референдуму не допускається проведення лотерей та інших заснованих на ризику ігор, в яких виграш призів або участь в розіграші призів залежить від результатів голосування, результатів виборів, референдуму, або які іншим чином пов язані з виборами, референдумом. Але, судячи з усього, жодного порушення закону тут немає, оскільки розіграш призів відбудеться після офіційного встановлення підсумків голосування, тому ніякого зв язку з виборами вже не буде мати. Однак навіть ці заходи не змогли забезпечити значний загальнофедеральний приріст явки, як це мало місце в деяких суб єктах Російської Федерації, коли на виборчі дільниці приходило більше 99% громадян. Такі території отримали найменування «зони 18

ВИБОРИ підвищеної електоральної керованості». Теоретично, звичайно, явка на деяких дільницях може перевищити й 100% за рахунок виборців, не внесених до списків, які проявили ініціативу проголосувати саме в цьому місці, наприклад студентів, які голосують за відкріпними посвідченнями. Але на практиці 100% явка можлива лише на закритих дільницях в лікарнях, ізоляторах, де громадяни перебувають тимчасово та в обмеженій кількості. Крім того, традиційно «краще голосують» сільські поселення порівняно з містами за рахунок великої кількості громадян, які голосують не виходячи з дому, тобто за допомогою переносних скриньок, які їм часто доставляють і без їх прохання. Підсумовуючи це дослідження, хочеться відзначити, що, безумовно, вибори та виборча система це дуже складні явища, можливо, навіть найскладніші, які залежать від багатьох обставин та особливостей, властивих тій чи іншій державі. Застосування в Росії мажоритарної системи абсолютної більшості на виборах Президента і пропорційної на виборах депутатів Державної Думи абсолютно адекватне за своєю формою, але не за змістом. Апробація модернізованої виборчої системи це, безумовно, перший досвід, який був позитивно оцінений владою і досить скептично зустрінутий наукою, в якій у цілому визнається недосконалість вітчизняної моделі виборчої системи як процедури, що не дозволяє забезпечити індивідуальні виборчі права громадян і різноманітне політичне представництво. Для вирішення виявлених проблем реалізації виборчих прав громадян можна знову встановити поріг явки, відновити рядок «Проти всіх», зменшити виборчий бар єр, запровадити голосування за системою відкритих списків та вжити інших заходів, запропонованих вченими і практиками. Однак, на наш погляд, всі ці процедурні зміни можуть бути ефективними лише в умовах підвищення політичної та правової культури виборців, що усвідомлюють реальну роль виборів у своєму житті і готові нести відповідальність за свій вибір. Росія гостро потребує нового типу виборця, який розуміє, що будь-яка, навіть найбільш юридично формалізована процедура, ніколи не зможе гарантувати дійсно демократичної та легітимної влади, виборця, якого не потрібно додатково мотивувати прийти на вибори, пропонуючи йому призи й подарунки, розважаючи його концертами та дискотеками. Якщо в нашій державі з являться такі нові громадяни-виборці і складуть більшість, ніякий повторно обраний депутат Державної Думи не зможе відмовитися від свого мандата (на минулих виборах мало місце більше 100 випадків такої відмови); ніколи до списків кандидатів не потраплять президенти та глави суб єктів, тому що нові громадяни не проголосують за ці партії, розуміючи, що такі кандидати після виборів не збираються залишати свої посади; ніколи кандидату, що зібрав 2 мільйона справжніх підписів, не буде відмовлено в реєстрації на пост Президента, оскільки за ним стоятимуть два мільйони нових громадян. Література 1. Федеральный закон от 12 июня 2002 года 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. 24. Ст. 2253. 2. Федеральный закон от 18 мая 2005 года 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. 21. Ст. 1919. 3. Федеральный закон от 10 января 2003 года 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. 2. Ст. 171. 4. <http://www.cikrf.ru/international/conference_proekt_konv2.jsp>. 5. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах участниках Содружества Независимых Государств // Бюллетень международных договоров. 2006. 2. С. 18 34. Конвенцію ратифіковано Федеральним законом Російської Федерації від 2 липня 2003 року 89-ФЗ «О ратификации Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод 19

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» // Парламентская газета. 2003. 5 июля. 6. Див.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 3 / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1998. 7. Указ Президента РФ от 2 сентября 2007 года 1144 «О назначении выборов депутатов Государственной Думы Pоссийской Федерации нового созыва» // Российская газета. 2007. 4458. 5 сентября. 8. Постановление Совета Федерации от 26 ноября 2007 року 550-СФ «О назначении выборов Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. 49. Ст. 6130. 9. Див., наприклад: Петров Г. М. О гарантиях прав участников избирательного процесса при совмещении выборов // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. 3; Князев С. Д. Организационно-правовая основа совмещения виборов // Академический юридический журнал. 2003. 1(11). 10. Российская газета. 2007. 4479. 28 сентября. 11. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. 27. Ст. 2710. 12. Див., наприклад: Курячая М. М. Право на референдум в системе публичнополитических прав граждан Российской Федерации. М., 2007. 13. Див.: Баранов И. В. «Мертвые души» российских избирателей // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. 3 (60). С. 68 73. 14. Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2007. Спецвыпуск. 15. Ведомости. 2008. 41. 6 марта. 16. Див., наприклад: Автономов А. С. Избирательная власть. М., 2002; Бузин А. Ю. Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации: Дисс. канд. юрид. наук. М., 2004; Волкова Л. Д. Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов в России: Дисс. канд. юрид. наук. Тюмень, 2000; Иванченко А. В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996. 17. Федеральный закон от 11 июля 2001 года 95-ФЗ «О политических партиях» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2001. 29. Ст. 2950. 18. Власть. 2007. 4. 5 февраля. 19. Российская газета. 2007. 4470. 19 сентября. 20. Див., наприклад: Определения Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2007 года об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гришкевича Владимира Филипповича на нарушение его конституционных прав Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; от 18 декабря 2007 года об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Миронова Валерия Валентиновича на нарушение его конституционных прав положениями федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)»; от 18 декабря 2007 года об отказе к принятию к рассмотрению жалобы гражданина Приятельчука Александра Викторовича на нарушение его конституционных прав статьями 3,4,7 и 37 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; от 18 декабря 2007 года об отказе к принятию к рассмотрению жалобы гражданина Кунарева Александра Александровича на нарушение его конституционных прав статьёй 7 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; от 19 апреля 2007 года об отказе к принятию к рассмотрению жалобы гражданина Юдина Владимира Дмитриевича на нарушение его конституционных прав положениями федеральных законов «О выборах 20

ВИБОРИ депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)» и др. // СПС «Гарант». Тексти ухвал офіційно опубліковані не були. 21. Див.: Дубровина Е. П. Актуальные проблемы выдвижения федерального списка кандидатов политическими партиями на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва (<http://www/cikrf.ru/ aboutcik/activity/int/st_dubr_180907/jsp>). 22. Власть. 2007. 37. 24 сентября. 23. Див., наприклад: Решения Верховного Суда РФ: от 26 декабря 2007 года ГКПИ07-1697; от 26 декабря 2007 года ГКПИ07-1699; от 26 декабря 2007 года ГКПИ07-1701 // СПС «Гарант». Тексти рішень офіційно опубліковані не були. 24. Див.: Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 20 ноября 2007 года 61/ 543-5 «О разъяснении порядка применения пункта 2 статьи 36 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» (<http://www/cikrf.ru/ postancik/zp070543.jsp>). 25. Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2007. 11. 26. Див.: Фальков В. Н. Совершенствование правового регулирования предвыборной агитации в Российской Федерации: Автореф. дисc. канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. 27. Див.: Решение Верховного Суда РФ от 16 декабря 2004 года по делу об отмене постановлений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 19 декабря 2003 года 71/615-4 «Об установлении общих результатов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвёртого созыва» и от 24 декабря 2003 года 72/620-4 «О передаче мандатов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвёртого созыва кандидатам в депутаты, состоящим в федеральном списке кандидатов политической партии «Всероссийская политическая партия «ЕДИНСТВО и ОТЕЧЕСТВО» Единая Россия»» // Обзор судебной практики по разрешению избирательных споров в период проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвёртого созыва // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской федерации. 2004. 11. 28. Див.: постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 года 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. 44. Ст. 4358. 29. Постановою Конституційного Суду Російської Федерації від 16 липня 2006 року 7-П у справі про перевірку конституційності ряду положень статей 48, 51, 52, 54, 58 і 59 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» у зв язку із запитом Державної Думи Астраханської області положення пункту 5 статті 48 у взаємозв язку з положеннями статті 51, пункту 6 статті 52, пунктів 1, 2, 3, 5 та 6 статті 54, статті 58, пункту 5 статті 59 вказаного Федерального закону у тій частині, в якій ними не дозволяється проведення передвиборної агітації за чи проти кандидата (кандидатів, список, списки кандидатів) громадянами, які не є кандидатами, їх представниками, представниками виборчого об єднання, методами, які вимагають фінансових затрат, що здійснюються поза виборчими фондами, визнано таким, що не суперечить Конституції Російської Федерації. 30. Див.: Игнатенко В. В., Миронов А. В. Особенности толкования и применения правовых норм об информационном обеспечении выборов // Академический юридический журнал. 2005. 2(20). 31. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. 2. Ст. 163 (Український переклад Конвенції та Протоколу 1 до неї див., наприклад, у: Конвенція 21

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 про захист прав людини і основоположних свобод // Конституція України (з предметними матеріалами). Харків: «Інтелект-Прогрес», 2007. С. 503 520; Протокол 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод // Там само. С. 520 522. Прим. ред.). 32. Див., наприклад, рішення: від 2 березня 1983 года у справі Матьє-Моен і Клейферт проти Бельгії; від 1 липня 1997 року у справі Ґітонас та інші проти Греції. 33. Тексти постанов розміщені на сайті Центральної виборчої комісії Російської Федерації (<http://www/cikrf.ru>). 34. Власть. 2008. 9. 10 марта. 35. Див.: Выписки из протокола заседания Центральной избирательной комиссии РФ от 21 июня 2007 года 17-5-5 «О рекомендациях по организации голосования граждан Российской Федерации, находящихся в труднодоступных или отдаленных местностях, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и выборов Президента Российской Федерации» (<http://www/cikrf.ru/postancik/zv070175.doc>) и 17-6-5 «О рекомендациях по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации на судах, находящихся в день голосования в плавании, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и выборов Президента Российской Федерации» (<http://www/cikrf.ru/postancik/zv070176. jsp>); постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: от 28 декабря 2007 года 83/657-5 «О Методическом письме по вопросам организации голосования на выборах Президента Российской Федерации на избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации» (<http:// www/cikrf.ru/postancik/zv070657.jsp>); от 14 февраля 2008 года 98/745-5 «О проведении на выборах Президента Российской Федерации досрочного голосования на ряде избирательных участков, образованных за пределами территории Российской Федерации» (<http://www/cikrf.ru/postancik/zv080745.jsp>). 36. Див.: Выписка из протокола заседания Центральной избирательной комиссии РФ от 11 июля 2007 года 20-4-5 «О рекомендациях по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации, являющихся инвалидами, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и выборов Президента Российской Федерации» (<http://www/ cikrf.ru/postancik/zv070204.jsp>). 22

ВИБОРИ УДК 342.8:351.74(477) Роль правоохоронних органів у забезпеченні адміністративно-правового захисту суб єктів виборчого процесу Степан Бурда, викладач кафедри конституційного та міжнародного права Львівського державного університету внутрішніх справ У статті висвітлюється питання щодо завдань правоохоронних органів під час проведення виборчої кампанії, акцентовано увагу на дотриманні та реалізації обов язків, які покладаються на працівників міліції під час забезпечення захисту суб єктів виборчого процесу. Ключові слова: правоохоронні органи, права і свободи, закон, виборчий процес, народний депутат України. Курс на зміцнення державності в Україні, охорону прав, свобод і законних інтересів громадян, забезпечення верховенства права в усіх сферах суспільного життя залишається одним із головних напрямів державного будівництва. Успішне виконання цих завдань значною мірою залежить від правильного, науково обґрунтованого керівництва суспільством, усіма проявами його життєдіяльності, удосконалення системи державного управління. Подальший розвиток демократії, забезпечення прав і свобод громадян нерозривно пов язані з підвищенням якості й ефективності діяльності правоохоронних органів і, зокрема, міліції, що пояснюється низкою об єктивних і суб єктивних факторів, обумовлених новими підходами до вирішення багатьох важливих завдань, які постають перед молодою незалежною державою. Адміністративно-правовий захист прав особи служить надійною гарантією швидкого, ефективного та об єктивного перетворення загального поняття «захист прав людини» з риторики на реальність. Важливою ознакою доступності цього способу захисту є його «собівартість» (розмір затрат від моральних засобів до витрачених зусиль і часу). Проте адміністративно-правовий захист стане насправді «економічним» за умови перегляду панівних у цій сфері концепцій та процесуального законодавства. Власне адміністративний порядок захисту прав і свобод громадян визначається не характером охоронюваних прав, а колом державних органів, які здійснюють цей захист, та змістом норм, що регулюють процес їх правозахисної діяльності. Адміністративному праву належить важлива роль у захисті особи від протиправних і недоцільних дій суб єктів влади та органів місцевого самоврядування, адже у взаємовідносинах з цими суб єктами найбільш конкретно виявляється адміністративноправовий статус громадян. У повсякденній роботі різних органів виконавчої влади та місцевого самоврядування видаються також індивідуальні акти, якими задовольняються ті чи інші конкретні права та інтереси особи, і, відповідно, гарантується реалізація цих прав та задоволення інтересів. Такими актами є рішення голів місцевих державних адміністрацій та виконавчих комітетів місцевих рад. Звичайно, у демократичній правовій державі кожне право особи, закріплене будь-яким актом держави, забезпечується всією повнотою влади, причому право, закон охороняють і такі інтереси кожної особи та громадянина, які прямо не передбачені законодавством, але випливають з духу законів та інтересів держави або їм не суперечать. Отже, законними можна вважати не лише права, закріплені в законі чи іншому нормативному акті. В адміністративно-правовому порядку охороняються різні життєво важливі інтереси кожної особи, які через свою численність не завжди спеціально обумовлені в актах державних органів. Це так звані законні інтереси громадян. Йдеться про інтереси 23

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 особи, здійснення яких не забороняється, а навпаки, заохочується, стимулюється, а в разі перешкод у їх реалізації охороняється і захищається державою. Право особи на скаргу важливий засіб захисту прав і законних інтересів. Останнім часом це право значно розширене: Конституцією України закріплено право звертатись за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій [1]. Особливо широкого використання набуло право громадян на адміністративну скаргу. Порядок розгляду загальних адміністративних скарг регулюється Законом України «Про звернення громадян». Підстави і порядок провадження у спеціальних скаргах регулюється відповідними нормами, які містяться у дисциплінарних статутах, Кодексі України про адміністративні правопорушення та інших актах. Законодавством значно розширений предмет скарги. Ним можуть бути діяння, якими порушено права та законні інтереси чи свободи громадянина або групи громадян; створено перепони для реалізації громадянином його прав, законних інтересів чи свобод або незаконно покладено які-небудь обов язки, або безпідставно притягнуто до відповідальності. Особливо часто громадяни вдаються до права оскаржувати індивідуальні адміністративні акти. Із набуттям чинності нової редакції Закону України «Про вибори народних депутатів України» перед багатьма постало практичне завдання належного опанування усіма правовими тонкощами щодо оскарження порушень, зокрема в адміністративному порядку, тобто до виборчих комісій. Передовсім таке завдання покладається на головних учасників майбутнього виборчого процесу виборців, спостерігачів, партії (блоки), їхніх керівників та уповноважених осіб, кандидатів у депутати для того, щоби у подальшому ефективно й дієво протистояти можливим проявам нехтування нормами Закону. Стаття 103 Закону «Про вибори народних депутатів України» встановлює загальний перелік суб єктів звернення зі скаргою (у частині першій статті 109 Закону також застосовується термін «скаржник»). Варто зазначити, що з урахуванням деяких особливостей зазначені положення узгоджуються із встановленим статтею 12 Закону переліком суб єктів виборчого процесу [2]. Зокрема, згідно з частиною першою статті 103 Закону суб єктом звернення зі скаргою, що стосується процесу виборів, може бути: 1. Кандидат у депутати, а саме громадянин України, якого рішенням Центральної виборчої комісії (далі ЦВК) зареєстровано кандидатом відповідно до порядку, встановленого статтею 61 або частиною третьою статті 62 Закону. 2. Партія (блок) суб єкт виборчого процесу. Згідно із положенням пункту 3 статті 12 Закону такими партіями (блоками) є ті, що висунули кандидатів у депутати. У свою чергу порядок висування кандидатів визначений статтею 57 Закону. Окрім того, пунктом 2 частини першої статті 103 Закону визначається, що партія (блок) суб єкт виборчого процесу може бути суб єктом звернення в особі її керівника (керівників блоку), представника партії (блоку) у ЦВК, уповноваженої особи партії (блоку) чи іншої особи, уповноваженої рішенням центрального керівного органу партії (керівного органу блоку). Водночас важливо вказати на приписи частини другої статті 103 Закону, відповідно до яких керівник партії (керівники блоку), уповноважена особа партії (блоку) чи представник партії (блоку) у ЦВК діє як представник відповідної партії (блоку) без додаткового уповноваження. Повноваження представника партії (блоку) у ЦВК чи уповноваженої особи партії (блоку) підтверджує відповідне посвідчення, видане в порядку частин четвертої та восьмої статті 72 Закону. 3. Офіційний спостерігач від партії (блоку). Згідно із приписами частин другої та шостої статті 75 Закону реєстрація офіційних спостерігачів від партій (блоків) здійснюється відповідно окружними виборчими комісіями (далі ОВК) у територіальних виборчих округах та ЦВК у закордонному виборчому окрузі. Повноваження офіційних спостерігачів від партій (блоків) підтверджуються відповідними посвідченнями, виданими в порядку частин п ятої та шостої статті 75 Закону. 4. Виборчі комісії, які здійснюють повноваження щодо організації підготовки та проведення виборів, у особі її голови чи уповноваженого рішенням виборчої комісії (далі ВК) члена цієї комісії. 24

ВИБОРИ 5. Виборець, виборчі права або охоронювані законом інтереси щодо участі у виборчому процесі якого порушено певним діянням (рішенням, дією або бездіяльністю) суб єкта оскарження. Таким чином, при розгляді у ВК скарги виборця передовсім має бути встановлено факт порушення його виборчих прав або інтересів. Як справедливо вказують деякі фахівці, при розгляді кожного спору застосовується суб єктивна правова оцінка ситуації та визначення, яким чином порушено права і законні інтереси виборця. Водночас пунктом 5 частини першої статті 103 чинного Закону прямо передбачено дві конкретні обставини порушення прав виборця: на участь у роботі ВК або на здійснення спостереження, гарантовані положеннями частини сьомої статті 2 Закону. Виходячи з того, що вибори це суто політичний процес, будь-яка безпосередня участь у ньому правоохоронних органів забороняється законом. Вони повинні виконувати свої звичайні функції охороняти громадський порядок, у межах своїх повноважень реагувати на порушення виборчого законодавства, виявляти і розслідувати злочини, що посягають на виборчі права громадян. Саме це й відображено у відповідних виборчих законах. Так, згідно із законами «Про вибори Президента України» (статті 64, 93 і 102) [3], «Про Центральну виборчу комісію» (стаття 13) [4] та іншими виборчими законами, роль правоохоронних органів обмежується отриманням матеріалів, які містять ознаки злочину чи іншого правопорушення, вжиттям відповідних заходів щодо припинення порушення законодавства та повідомленням про результати їх розгляду і вжиті заходи у встановлений законом термін. Працівники органів внутрішніх справ забезпечують у територіальних і дільничних виборчих комісіях охорону виборчих бюлетенів, супроводжують разом із членами дільничних виборчих комісій виборчі бюлетені до приміщень цих комісій. А громадян, зареєстрованих кандидатами на пост Президента України, відповідні правоохоронні органи забезпечують на період передвиборної кампанії та виборів державною охороною. Відповідно до статей 12 15 Закону «Про міліцію», міліція для припинення масових безпорядків і групових порушень громадського порядку, для відбиття нападу на будівлі, приміщення тощо має право застосовувати фізичну силу та спеціальні засоби [5]. Застосуванню сили, спеціальних засобів і зброї повинно передувати попередження про намір їх використати. Вони можуть застосовуватися без попередження лише тоді, якщо виникла безпосередня загроза життю або здоров ю громадян чи працівників міліції. Згідно із Законом, вогнепальна зброя під час масової акції може застосовуватися як крайній захід, зокрема: для затримання озброєної особи, яка погрожує застосуванням зброї чи інших небезпечних для життя і здоров я працівника міліції предметів; для відбиття групового та збройного нападу на працівника міліції, на охоронювані об єкти, приміщення державних установ і організацій. Але із Закону безперечно випливає, що зброя може бути застосована не проти будь-яких учасників мітингу чи іншої масової акції громадян, а лише проти конкретних осіб, які вчинили такий напад або які погрожують застосуванням зброї чи подібних до зброї предметів (ножів, сокир, заточених арматурних прутів, металевих ланцюгів). Закон однозначно забороняє застосовувати вогнепальну зброю при значному скупченні людей, якщо від цього можуть постраждати сторонні особи. При цьому під сторонніми особами слід розуміти усіх, хто не здійснює напад і не має в руках зброї. Застосування вогнепальної зброї проти громадян, які проводять мирну масову акцію і не беруть участі в насильницьких діях, є злочином. Працівники правоохоронних органів мають чітко й однозначно усвідомлювати, що наказ не є законом. Виконанню підлягає тільки законний наказ. «Ніхто не зобов язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази. За віддання і виконання явно злочинного розпорядження чи наказу настає юридична відповідальність» так звучать положення статті 60 Конституції України. Відповідно до Закону «Про міліцію», жодні виняткові обставини або вказівки службових осіб не можуть бути підставою для будь-яких незаконних дій або бездіяльності міліції. 25

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Недоторканність не є особистим привілеєм, а має публічно-правовий характер і є складовою статусу народного депутата України. Отже, оскільки Конституцію України на період виборів ніхто не скасовував, її ігнорування це антиконституційні дії з усіма правовими наслідками, які з цього випливають, у тому числі й кримінальною відповідальністю. А схиляння інших осіб до ігнорування недоторканності депутата (хоч би до якої політичної фракції чи групи він належав) у злочинний спосіб, за наявності для того підстав може бути розцінене як підбурювання до вчинення відповідного злочину. Слід наголосити, що депутатська недоторканність має конституційний статус. Відповідно до статті 80 Конституції України, народні депутати України не можуть бути без згоди парламенту притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані. Згідно із Законом «Про статус народного депутата України», без наявності згоди парламенту на притягнення депутата до кримінальної відповідальності не допускаються обшук, затримання депутата чи огляд особистих речей і багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення депутата, а також порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції і застосування інших заходів, що, відповідно до закону, обмежують права і свободи народного депутата [6]. Закон України «Про звернення громадян» [7] захищає від проявів бюрократизму чи репресій тих громадян, які подають скарги. Органи та посадові особи зобов язані розглянути скаргу (звернення) і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. А в статті 9 цього Закону йдеться про заборону переслідування громадян та членів їхніх сімей за порушення звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування, установ, організацій незалежно від форм власності, об єднань громадян, підприємств, посадових осіб за критику у зверненні їхньої діяльності та рішень. За порушення цієї заборони посадові особи можуть притягатись до дисциплінарної або кримінальної відповідальності. Участь окремих підрозділів правоохоронних органів в організації виборчого процесу обмежується суто технічними функціями (наприклад, поданням необхідної для складання загального списку виборців інформації). Водночас правоохоронні органи не мають права втручатися у політичну складову виборчого процесу, безпосередньо впливати на перебіг виборчої кампанії та її зміст, виступати інструментом у руках будь-якої політичної сили, будь-якого кандидата, у тому числі і провладного. Навпаки, у відповідних законах чітко і недвозначно акцентується на тому, що: при виконанні службових обов язків працівники міліції незалежні від впливу будь-яких політичних, громадських об єднань; міліція захищає права людини незалежно від політичних та інших переконань останньої (статті 3 і 5 Закону України «Про міліцію»). Отже, правоохоронні органи за будь-яких ситуацій, у тому числі й виборчих, мають бути на боці лише однієї сторони закону. Закон дозволяє працівникам правоохоронних органів у певних випадках застосовувати до громадян примус, у тому числі й під час проведення масових акцій, що відбуваються в межах виборчої кампанії чи у зв язку з нею. Однак правоохоронні органи не мають права перешкоджати проведенню мирних акцій громадян. Щоправда, однозначне вирішення питання про те, які масові акції можуть бути визнані немирними, ускладнене відсутністю спеціального закону про проведення масових акцій. Тому тут слід керуватися, зокрема, положеннями статей 279, 293, 294 і 341 Кримінального кодексу України [8]. З аналізу цих статей випливає: немирними є масові акції, які супроводжуються насильством, погромами, підпалами, захопленням будівель чи споруд, опором представникам влади із застосуванням зброї чи інших предметів, що використовуються як зброя, або блокуванням транспортних комунікацій, якщо це створювало небезпеку настання тяжких наслідків. Отже, як і весь Український народ, правоохоронці постають перед вибором. Але, на відміну від інших категорій населення, перед вибором подвійним: як громадяни вони мають право голосу, як посадові особи свідому позицію у виконанні владних повноважень. Якщо перший вибір більше вирішальний для кожного з них, то другий для всього суспільства. І, сподіваємося, він буде правильним, відповідно до відомого життєвого постулату: «Якщо не знаєш, як діяти, вчини за Законом» [9]. 26

ВИБОРИ Звичайно, ситуацію можна (і треба) поліпшувати насамперед законодавчо. Чітко визначити права та обов язки правоохоронних органів під час виборчого процесу, передбачити відповідальність за зловживання, встановити обмеження в частині тиску на суб єктів виборів, зрештою, чітко прописати, скільки міліціонерів має охороняти порядок на дільницях у звичайному та «форс-мажорному» режимах. У сучасних умовах ефективна правоохоронна діяльність працівників органів внутрішніх справ неможлива без усвідомлення суті поточних реформ. Від глибини внутрішнього усвідомлення змісту реформ і законів, що їх впроваджують, залежить правомірність поведінки працівників міліції щодо реалізації програми розбудови правової держави. Тому працівники правоохоронних органів повинні усвідомлювати норми права, чому сприятиме навчання, пропаганда та приклади гуманного ставлення до людини, наставницька робота керівників органів внутрішніх справ. Стосунки людей з представниками правоохоронних органів мають бути добрими. Громадяни повинні поважати, а не боятися працівників міліції, йти до них зі своїми турботами, страхами та бідами. Ось чому виховна робота з кадрами правоохоронних органів стає елементом професійного виховання поваги до прав людини, а також виховання світогляду працівників органів внутрішніх справ. Положеннями Закону «Про вибори народних депутатів України», як і Закону «Про вибори Президента України», визначається загальний та спеціальний суб єкт звернення із скаргою. Законодавець цього разу уникає невідповідності між такими правовими інститутами як «суб єкт виборчого процесу» та «суб єкт звернення із скаргою», котра мала місце у Законі про президентські вибори. Окрім того, у Законі «Про вибори народних депутатів України» враховуються окремі складнощі, що траплялись протягом останніх виборів при зверненні зі скаргами виборців, довірених осіб кандидатів та офіційних спостерігачів [10, с.104]. Міліція в Україні виконує широке коло завдань та функцій щодо забезпечення правопорядку, захисту прав і свобод громадян, попередження і припинення правопорушень, тому від удосконалення її правоохоронної діяльності значною мірою залежить зміцнення законності і правопорядку в країні. Переважну більшість зазначених завдань міліція реалізує в ході здійснення адміністративної діяльності, тобто під час виконання адміністративного законодавства, використання адміністративно-правових заходів впливу до організацій, посадових осіб та громадян. Основна частина особового складу міліції бере участь у здійсненні саме адміністративної діяльності [11, с. 87]. У правоохоронній діяльності міліції використовуються різноманітні організаційні, технічні, виховні та інші засоби, особливе місце серед яких займають правові, зокрема, адміністративно-правові засоби боротьби з правопорушеннями. У статті 41 Кримінального кодексу України зазначено, що наказ є законним, якщо він відданий відповідною особою в належному порядку та в межах її повноважень, за змістом не суперечить чинному законодавству і не пов язаний із порушенням конституційних прав та свобод людини і громадянина. Не підлягає кримінальній відповідальності особа, яка відмовилася виконувати явно злочинний наказ. Натомість особа, яка виконала явно злочинний наказ, підлягає кримінальній відповідальності на загальних підставах як співучасник особи, котра його віддала. До явно злочинних наказів слід відносити усі накази, які спрямовують підлеглих на вчинення діянь, прямо передбачених Кримінальним кодексом як злочини. Гарантії права особи на захист випливають як із загального законодавства, так і закріплюються спеціально нормативно-правовими актами [12, с.72]. До них зокрема належать закони, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України. Серед них Закон України «Про звернення громадян», Митний кодекс України, Закон України «Про надзвичайний стан», Указ Президента України «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення». На жаль, в основі багатьох протиправних вчинків працівників міліції лежить не стільки їх низький професійний рівень, скільки низька правова культура й моральна невихованість. Тому для досягнення професійної майстерності працівник міліції має набути 27

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 етичних (про добро і зло, справедливість), естетичних (про низьке, величне, прекрасне, потворне), психологічних знань (про психологічні якості особи: волю, інтелект), духовних (щодо гуманного характеру правоохоронної, правозастосовної і правовиховної діяльності) переконань. У цілому в процесі виховання правової і моральної культури, формування поваги до прав людини найважливішим є подолання стереотипів тоталітарного мислення працівника правоохоронних органів, розвиток правосвідомості, зокрема щодо захисту прав людини за умови того, що працівники будуть суворо спиратися на: законність; певний рівень професійних знань і вмінь (використовуючи при цьому всі форми підвищення кваліфікації за профілем); ознайомлення працівника правоохоронних органів з діяльністю аналогічних служб за кордоном і з історичним аспектом їх утворення; повагу до права, яка призводить до особистої переконаності у правильності та доцільності дотримання юридичних норм і законів; усвідомлення значущості моральної цінності норм суспільства і засвоєння найбільш важливих прав, свобод і обов язків, які, крім конституційного, отримали і міжнародне закріплення. Формування морально-правової культури правоохоронця є безперервним процесом. Динаміка накопичення досвіду в цій галузі на сучасному етапі має свої особливості, які обов язково потрібно враховувати при вихованні особистості в правоохоронних органах, щоб цивілізовано захищати права людини згідно з чинними міжнародно-правовими нормами. Література 1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. 1996 30. Ст. 141. 2. Закон України «Про вибори народних депутатів України» // Відомості Верховної Ради України. 2004. 27 28. Ст. 366. 3. Закон України «Про вибори Президента України» // Відомості Верховної Ради України. 2004. 20 21. Ст. 291. 4. Закон України «Про Центральну виборчу комісію» // Відомості Верховної Ради. 2004 36. Ст. 448. 5. Закон України «Про міліцію» // Відомості Верховної Ради України. 1991. 4. Ст. 20. 6. Закон України «Про статус народного депутата України» // Відомості Верховної Ради України. 1993. 3. Ст. 17. 7. Закон України «Про звернення громадян» // Відомості Верховної Ради України. 1996. 47. Ст. 256. 8. Кримінальний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. 2001. 25 26. Ст. 131. 9. Мельник М., Хавронюк М. Правоохоронці перед вибором: момент істини // «Дзеркало тижня». 30 жовтня 2004 року. 44. 10. Кальченко C. Деякі аспекти правозастосовчої практики судів при розгляді виборчих спорів у 2004 році (І частина) // Юридичний журнал. 2005. 6(36). С. 103 113. 11. Комзюк А.Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції // Право України. 2003. 7. С. 86 89. 12. Науково-практичний коментар Закону України «Про вибори Президента України» / Ред. Ю.Б. Ключковський. К.: Парламентське вид-во, 2004. 408 с. 28

ПРАВО ТА ПОЛІТИЧНА НАУКА ПРАВО ТА ПОЛІТИЧНА НАУКА УДК 321.7 Базові параметри демократії Наталія Латигіна, кандидат політичних наук, доцент, докторант Інституту політичних і етнонаціональних досліджень НАН України У статті аналізуються базові критерії демократії; досліджуються параметри демократії; надається характеристика «дефектної» демократії в контексті основних критеріїв демократії. Ключові слова: демократія, основні критерії демократії, «дефектна» демократія. Джерело життєвої сили, ефективності демократії залежить від постійного наукового осмислювання її критеріїв та принципів, тобто конституюючих ознак і практики демократичного процесу, причому ці дослідження є необхідними як для подальшого функціонування демократичних режимів, котрі виникли нещодавно, так і для старих усталених демократій. З нашої точки зору, проблема сучасної демократії це не стільки проблема віри у її вихідні принципи й ідеали, скільки проблема переусвідомлювання їх з позицій сьогодення з метою забезпечення більш ефективної демократичної дії, демократичної політики, маючи на увазі під політикою перш за все взаємини держави та її лідерів з громадянським суспільством. Не просто політика, а політика непрофесійна, неефективна, «негідна», як вважає Дж. Сарторі, один з найавторитетніших теоретиків демократії, несе у собі основну небезпеку з точки зору вихолощування сутності демократії. Негідна політика, на його думку, це антисоціальна економічна політика, ігнорування законності, перетворення політичного життя на виставу. «Саме негідна політика в майбутні роки буде небезпечною для нас, якщо ми не переглянемо наші пріоритети, якщо не піддамо поняття демократії критичному переосмислюванню», наголошує Дж. Сарторі [1, с. 5]. Провідний науковий співробітник Інституту політичних і етнонаціональних досліджень НАН України О. Дергачов акцентує увагу на тому, що сьогодні існує проблема критеріїв оцінки рівня демократичності держави, і в першу чергу її позанаукових критеріїв. У прикладній політології нині побутує кілька варіантів розуміння демократії і практичного ставлення до її вимог: кланово-олігархічний, чиновницький та комуністичний. Всі вони користуються здебільшого однаковими аргументами, посилаючись на національну специфіку та суверенне право політиків і громадян тлумачити принципові питання політичного розвитку на власний розсуд, щодо яких, тим часом, існують загальновизнані судження. Якщо додати до цього низьку самокритичність, звичку видавати бажане за дійсне, спроби звести все до формальностей, навіть до декорацій, та ще й прагнення політичної еліти подбати про власний імідж, а «по дорозі» заплямувати конкурентів, то ми матимемо характерне пояснення поширеного в Україні сприйняття зарубіжних оцінок відносно наших суспільно-політичних процесів і стану української демократії, переконаний О. Дергачов. Безумовно, звернення політологів до суто наукового визначення критеріїв та методики оцінки рівня демократичності країни має вирішити, крім власне наукової, ще й інші нагальні проблеми, а саме: заповнити прогалини знання про демократичний устрій і нівелювати свідомі спроби деяких політичних діячів підмінити поняття, заплутати ситуацію і дискредитувати демократію як таку. В суто практичному плані це може слугувати й оптимізації української як внутрішньої, так і зовнішньої політики, якщо вони справді базуються на європейському виборі. Універсалізація демократичних засад політичного 29

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 життя в Європі дедалі тісніше поєднує можливості світового партнерства з моделлю національного розвитку і стає основою вирішення питань загальної міжнародної безпеки та поглиблення співпраці. Кожна країна, що розвивається демократичним шляхом, виробляє власну форму демократії, яка відповідає її особливостям і задовольняє її потреби. Проте очевидно, що уточнювати і розвивати демократичні критерії та принципи можливо лише в режимі існування реальної демократичної практики. Але в Україні, на жаль, така практика «трапляється лише епізодично, анклавно і не виходить на національний рівень. Україна ще не зовсім готова безпосередньо долучитися до захисту і розвитку демократії. Більш того, їй ще належить витримати екзамен на здатність утвердити демократію. При цьому звернення до наробок світової, передусім європейської цивілізації є неминучим» [2, с. 179 180]. Отже, не дивно, що вивчення світового демократичного досвіду є актуальним і корисним для українського суспільства і української демократії. Якщо в науковій літературі, присвяченій дослідженню конституюючих ознак демократії, головна увага приділяється, як правило, принципам демократії, то у цій статті автор, користуючись іноземними джерелами (праці Дж. Сарторі, К. Поппера, Й. Шумпетера, В. Меркеля, А. Круассана, Б. Тібаута, К. Бойна, Р. Даля), акцентує увагу саме на критеріях демократії. Основною метою статті є: аналіз базових критеріїв демократії; ґрунтовне вивчення параметрів демократії; характеристика «дефектної» демократії в контексті основних критеріїв демократії. Безперечно, кажучи про критерії демократії, потрібно перш за все згадати так званий «емпіричний критерій», запропонований С. Хантінгтоном і пізніше більш детально обґрунтований Р. Дарендорфом: для того, щоб демократію можна було твердо вважати встановленою, повинна двічі здійснитися законним, легітимізованим в її власних межах способом, зміна влади. З цим критерієм був би цілком згодний і К. Поппер, який запропонував розрізняти диктатуру, а також ту або іншу форму демократії, виходячи з того, чи існує можливість ненасильницької зміни уряду у випадку, коли він завдає надмірних збитків суспільству [3, p. 3]. Свого часу Й. Шумпетер створив блискучу формулу modus operandi демократії. Вирішальним критерієм «вдалого функціонування» демократії є її відтворення, а воно означає можливість, по-перше, уникати «виникнення ситуацій, які штовхають політиків до недемократичних методів», і по-друге вирішувати нагальні проблеми «таким чином, який у кінцевому підсумку визнають прийнятним усі політично значущі зацікавлені кола» [4, с. 378]. Це принципово важливе: не усі «кола», які беруть участь або прагнуть участі у політиці, а тільки «політично значущі». Лише їх ідеали та інтереси повинні братися до уваги і тією чи іншою мірою реалізовуватися демократичним методом так, щоб він міг зберегтися. Оскільки лише у цих «кіл» «знання можливого і ймовірного» настільки органічно збігаються з практичною здатністю забезпечити ефективність (хоча би будьякою мірою) реально існуючого політичного процесу, про цю здатність можна змовчати в «транзитологічній» формулі демократії [5, с. 22]. Виходячи з трьох вимірів політична участь, політична конкуренція і конституційний або конституційно-правовий вимір, В. Меркель і А. Круассан розробили шість параметрів, на основі яких можна визначити демократію, а також політичні режими різних типів [6, S. 361 362]. Кожен з цих параметрів пов язаний з одним із ключових питань. 1. Легітимізація панування: як і в якому обсязі було легітимізоване панування? Демократії легітимізуються за принципом свободи і рівності реалізованого суверенітету народу; авторитарні режими за «менталітетами», тоталітарні за догматичними закритими світоглядами. 2. Доступ до панування: яким чином інституційно регулюється доступ до політичного панування? В демократіях доступ до панування відкритий і інституціоналізований завдяки ефективним гарантіям загального, рівного, таємного, вільного (пасивного й активного) виборчого права. В автократіях навпаки, існують формальні або фактичні об- 30

ПРАВО ТА ПОЛІТИЧНА НАУКА меження виборчого права, які базуються на ідеологічній, релігійній, расовій, етнічній, ґендерній або політичній дискримінації. 3. Монополія на панування: ким приймаються або легітимізуються політичні рішення? В ефективних ліберально-конституційних демократіях подібні рішення повинні прийматися виключно представниками народу, які прямо або опосередковано легітимізовані демократично. Не існує таких сфер (анклавів), в яких би політичні актори, що не володіють демократичною легітимністю, мали б змогу приймати і здійснювати позаконституційні рішення. 4. Зазіхання на панування: чи лімітовано зазіхання правлячих груп на панування, чи воно має всеохопний характер? Тут порушується проблема поширення державної влади на публічну і приватну сфери. В демократіях поміж цими сферами існує межа, яка встановлена конституційно і захищається законом. В автократіях така межа є випадковою: вона проводиться, переноситься і порушується носіями влади в залежності від політичної кон юнктури. У підсумку зазіхання держави на панування виявляється необмеженим. 5. Структура панування: чи достатньою мірою державна влада контролюється декількома гілками влади, які себе взаємно стримують? Чи плюралістичною є структура панування, чи воно монополізоване однією гілкою влади? В демократіях усі три гілки влади розподілені таким чином, що вони здатні ефективно контролювати одна одну. Це стосується перш за все відокремлення судової влади від виконавчої і законодавчої. В парламентських системах при мажоритарних урядах і дисциплінованих парламентських фракціях контроль за виконавчою владою з боку парламенту на практиці виявляється вельми незначним. Проте теоретично можливість його здійснення зберігається. В автократичних режимах подібний контроль або значно обмежений на користь виконавчої влади, або повністю відсутній. 6. Спосіб здійснення панування: яким чином регулюється здійснення панування? Це питання належить до сфери конституційно-правового стримування політичного панування. В демократіях панування здійснюється відповідно до конституційно легітимізованих принципів та підлягає обмеженню і контролю. В автократіях воно в принципі непідконтрольне і засноване на невизначеному в правовому відношенні або необмеженому свавіллі. Що стосується параметрів 1 і 2, то тут, згідно з Дж. Сарторі, мова йде не лише про визначальні, а й про центральні характеристики двох основоположних типів державного панування демократії й автократії [7, S. 35]. Це принципово важливі (хоча не виняткові) їхні риси. Проте лише перші два показники легітимація політичної влади шляхом суверенітету народу і (принципово) необмежений доступ до політично владних позицій повинні розумітися як базові стрижневі критерії демократії. Показники 3 6, навпаки, не є суто демократичними у «вузькому сенсі». Вони становлять додаткові критерії з конституційної і конституційно-правової сфери. Парадоксальним чином вони обмежують владу демократичного суверена, але шляхом цього обмеження також захищають його довгочасність і претензію на дієвість. Ці шість параметрів демократії вироблені з урахуванням центрального визначення політичної категорії панування і можуть бути зведені до трьох вимірів: загальне виборче право (критерії 1, 2); ефективна монополія на панування з боку демократично легітимізованих урядів (критерії 3 і 4); ліберальна правова і конституційна держава (критерії 5 і 6). Вказані виміри дозволяють провести два термінологічних і аналітичних розрізнення. По-перше, якщо один із зазначених вище головних критеріїв не діє, то не можна говорити про повноцінну конституційно-правову демократію. Вона є «дефектною» [8, с. 10]. По-друге, залежно від того, який з критеріїв трьох фундаментальних вимірів конституційно-правової демократії «ушкоджений», виявляється тип дефектної демократії. Використання поняття «дефектна» зовсім не означає, що ми виходимо з існування якоїсь «досконалої» моделі демократії. «Дефектність» демократії визначається у жодному разі не порівнянням з деякими «ідеальними» або «довершеними» демократичними формами. Лише конституційно-правова демократична система в усіх трьох вимірах 31

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 створює інституційний мінімум для реалізації демократичних критеріїв панування. Словосполучення «дефектна демократія» стосується, таким чином, недоліків або обмежень цих інституціональних механізмів. Воно опосередковано свідчить про свого роду «ушкодження» однієї або декількох характеристик влади, які вирізняють конституційноправову демократію. Отже, вимір 1: загальне виборче право. У ліберальних конституційно-правових демократіях доступ до політичного панування гарантований загальним виборчим правом і проведенням вільних, загальних, таємних і чесних виборів (критерії 1 і 2). Якщо значний сегмент дорослого населення виключений з участі у виборах за ознакою раси, етнічного походження, статі, релігії, власності, освіти або політичних поглядів, то демократія є «дефектною». В. Меркель і А. Круассан називають цей специфічний тип «виняткова демократія», оскільки одна частина громадян є позбавленою виборчого права. Типовими прикладами тут слугують Швейцарія до 1971 р. (обмеження за статевою ознакою) і Латвія тепер (обмеження за мовною ознакою). За допомогою критеріїв доступу до панування і легітимації панування виняткова демократія може бути відмежована від конституційно-правової, з одного боку, й автократії, з іншого боку, таким чином. (1) Обмеження активного й пасивного виборчого права. Поняття «демос» характеризує народ не територіально (мешканці), не етнічно (етнос), а політично. Разом з тим демократія як форма правління легітимізується через населення держави, яке виступає в якості політичної одиниці дій і впливу. Коло осіб, з яких складається демос як народ, наділений можливістю панування, визначається юридично за критерієм громадянства. Тому в конституційно-правових демократіях (в основних законах) повинні бути записані норми, які надають реальний шанс усім людям, що протягом тривалого часу не мають громадянства, отримати його при визнанні ними принципів демократичної правової держави. Виходячи з цього твердження, виняткова демократія має місце, по-перше, тоді, коли група, яка не входить до складу демосу, мешкає довгий час на території держави і дискримінується при отриманні громадянства. По-друге, демократія вважається «винятковою», якщо частина народу внаслідок соціальних або адміністративних чинників під час проведення виборів фактично позбавлена (навмисне чи ненавмисне) активного й пасивного виборчого права. Коли формальне виключення з демосу відбувається не на основі легітимних, законних критеріїв, а у результаті довільного рішення політичних влад, дефектна демократія перетворюється на автократію. (2) Обмеження вільних і чесних виборів. У винятковій демократії демос охоплює лише частину дорослого населення. Разом з тим самі по собі вибори є вільними (Швейцарія до 1971 р.): на виборців (чоловіків) не накладається жодних обмежень активного й пасивного виборчого права. Умови політичної конкуренції рівні, тобто, інакше кажучи, кандидатам забезпечуються в цілому справедливі умови змагання. Лише фактичний розподіл поданих голосів визначає склад парламенту і уряду. (3) Обмеження суверенітету народу. Рубіж поміж винятковою демократією й автократією пролягає там, де носії політичної влади не обираються. Тільки тоді, коли, як мінімум, члени національної легіслатури обираються в ході вільних і рівних виборів, існує принаймні виняткова демократія. Крім того, важливо, щоб прихід до влади був прямо або опосередковано легітимізованим. В парламентських системах правління це передбачає, що лише парламент, обраний шляхом вільних і рівних виборів, приймає рішення про призначення і відставку уряду. В президентських системах прямо або опосередковано обиратися на вільних і рівних виборах повинен хоча б президент як голова виконавчої влади. Якщо ці умови не виконуються, має місце вже не виняткова демократія, а автократія. Вимір 2: ефективна монополія на панування. У конституційно-правових демократіях політичне панування здійснюється лише представниками народу, обраними на загальних і рівних виборах (критерії 3 і 4). Коли 32

ПРАВО ТА ПОЛІТИЧНА НАУКА «групи вето» такі як військові, мілітаризовані рухи й загони або міжнародні концерни позбавляють демократичних представників доступу до певних політичних сфер, виникають територіальні і/або функціональні анклави. Така демократія є «дефектною». Цей підтип дефектної демократії можна назвати «анклавним». Прикладами анклавних демократій слугують сучасні Чилі, Таїланд (до 1997 р.) або Параґвай. Подібні практики можуть виникати за активної участі військових як неконституційним шляхом (Параґвай), так і у відповідності до конституції (Чилі сьогодні). Хоча у випадку Чілі власне сама конституція була прийнята в недемократичних умовах [9, S. 328]. Формальна законність, таким чином, не відповідає критерію демократично легітимізованих норм. Вимір 3: ліберальна правова і конституційна держава. Ліберальні демократії обмежені конституційно-правовими нормами і процедурами. Взаємний контроль гілок влади та забезпечення основних громадянських прав і свобод гарантовані (критерії 5 і 6). У будь-якому випадку повинні бути чітко розподілені повноваження виконавчої влади та органів правосуддя. Суворе розмежування виконавчої і законодавчої влади, навпаки, не є обов язковим. На практиці межа між цими владами стирається саме за парламентської (особливо консенсусно-демократичної) системи правління, де існує функціональне перехрещення влад [10, S. 195]. Але й тут діє правило: законодавча влада належить лише легіслатурі. Якщо обрані на вільних і рівних виборах представники народу порушують ці основні принципи демократії, взаємний контроль влад частково порушується за рахунок дій в обхід парламенту або судової влади. Те ж відбувається й у випадках, коли правова держава навмисне і хронічно «ушкоджується». Така демократія виявляється «дефектною». Цей підтип можна визначити як «неліберальну демократію». Приклади подібної демократії надають Росія, Словаччина, Аргентина, Філіппіни або Південна Корея. У сучасній політичній науці існують також і інші точки зору щодо критеріїв демократії. Так, наприклад, американський політолог Р. Даль вважає, що демократія обов язково повинна відповідати п яти основним критеріям. Хоча при цьому необхідно пам ятати, що це критерії ідеальної, або досконалої, демократичної системи. Безперечно, ми не маємо змоги створити подібну ідеальну систему, враховуючи всі ті обмеження, які існують в реальному житті. Але саме критерії надають нам ті стандарти, з якими ми повинні порівнювати наші досягнення в галузі демократизації суспільства, так само як і недоліки нині діючої демократичної політичної системи та її інститутів. Таким чином, критерії підказують нам рішення, які поступово наближають нас до ідеалу. Серед цих критеріїв Р. Даль виділяє такі: 1. Ефективна участь в управлінні. Перш ніж політика держави буде сприйнята її громадянами, всі вони повинні мати рівні і дієві можливості для висловлення своїх поглядів щодо сутності цієї політики іншим громадянам. Заперечення за будь-яким громадянином адекватних можливостей ефективної участі в управлінні державою означає, що його уподобання не беруться до уваги, оскільки невідомі або враховані неправильно. Так само не брати до уваги уподобання деяких громадян відносно кінцевого результату політичного процесу є рівносильним відмові від принципу рівного врахування інтересів усіх громадян держави. Але, з нашої точки зору, цілком зрозуміло, що поки зберігається демократія, жодні інтереси й ідеали не можуть бути реалізовані повністю. Реалістично говорити лише про те, що ідеали й інтереси певних верств суспільства здійснюються до деякої міри згідно з підсумками торгів і компромісів політичних лідерів. Різниця в ступені реалізації ідеалів та інтересів тих або інших суспільних груп, безперечно, є політично важливою. Але ще більш важливо зрозуміти, чиї саме ідеали й інтереси втілюються у життя хоча б частково. Один голос у масовій демократії не значить нічого і не справляє жодного впливу на владу. Вплив можуть мати блоки голосів, і чим більша їхня вага, тим повніше здійснюються ідеали та інтереси відповідних суспільних груп. Отже, створення блоку впливу, який змусить рахуватися з собою конкурентів і владу, а не лише наявність права голосу як універсальної норми демократичного процесу, є умовою практичної на відміну від фіктивно-правової участі у ньому. 33

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 2. Рівність голосування на вирішальній стадії. До того моменту, коли приймається рішення стосовно політики держави, усім її громадянам повинні бути надані рівні й реальні можливості для голосування, причому голоси усіх громадян мають однакову силу. На вирішальній стадії прийняття колективних рішень кожному громадянину повинна забезпечуватися рівна можливість зробити свій вибір, який визнавався би рівнозначним вибору будь-якого іншого громадянина. При визначенні результатів на вирішальній стадії ці і лише ці вибори повинні враховуватися. Проте потрібно зазначити, що критерій рівного голосування на вирішальній стадії не деталізується. Почати необхідно з того, що він не потребує рівного голосування на попередніх стадіях. Народ може обґрунтовано вирішити, що інтереси деяких людей краще за все враховуються рівним чином, якщо їх голосам надано більшої ваги на попередніх стадіях. Згідно з тими самими причинами народ має змогу делегувати прийняття деяких рішень групам громадян, чиї голоси мають неоднакову вагу. Подібні хитрощі можуть бути винятками, як це і траплялося в історії демократичних країн, хоча вони у жодному разі не будуть обов язково порушувати цей критерій. У той же час критерій не дотримується, якщо народ вже не буде мати змоги змінити подібні правила, якщо вони не відповідають встановленим суспільним завданням або загрожують народу повною втратою контролю над прийняттям колективних рішень. На нашу думку, згідно з історичним досвідом можна стверджувати, що будь-яка держава, чий уряд задовольняє критеріям ефективної участі і рівного голосування, у цьому відношенні сама керує собою за допомогою демократичного процесу. Слід вказати, що подібна держава керується демократичним процесом у вузькому сенсі. Хоча цей процес є звуженим за сферою свого застосування порівняно з повноцінним демократичним процесом, обидва критерії дозволяють нам оцінити значну кількість можливих демократичних процедур. Звичайно, вони не можуть бути вирішальними у випадках, коли будь-яка демократична процедура одному критерію відповідає краще, а іншому гірше. Проте всіляка оцінка зазвичай потребує додаткових суджень про факти конкретної ситуації, про загальні тенденції та про постійні прояви людської поведінки та види діяльності. Демократичні процедури, які забезпечують прийняття політично значущих рішень довільно відібраною групою громадян, краще відповідають цьому критерію, ніж деяка процедура, за допомогою якої один громадянин приймає політичні рішення, що є обов язковими для усіх інших. 3. Розуміння суті справи, яке базується на інформованості (освічене розуміння). У межах розумного кожний громадянин держави повинен отримати рівні і реальні можливості для ознайомлення з політичними альтернативами суспільного розвитку і їх вірогідними наслідками. Демократія завжди вбачалася як система, в котрій «правління народу» робить більш вірогідним те, що «народ» отримає бажане або те, що вважає найкращим, тоді як в альтернативних системах, на зразок піклування, еліта ухвалює, що визнати за краще для суспільства і громадян. Проте для того, щоб знати, чого народ бажає або що для нього краще, він повинен бути освіченим хоча б деякою мірою. А оскільки захисники демократії незмінно це визнавали і всіляко підкреслювали важливість інформування і просвітництва народу, наприклад за допомогою освіти і публічних громадських дискусій, то заперечення цього принципу в історичному плані є фальшивим. Кожен громадянин повинен мати адекватну і рівну можливість для визначення і обґрунтування (в межах часу, який відведений в обговоренні згідно з необхідністю) такого свого уподобання з політично значущого питання, що підлягає вирішенню, яке найкращим чином відповідало би інтересам даного громадянина. Цей критерій передбачає, що альтернативні процедури прийняття політично значущих рішень потрібно оцінювати у відповідності до можливостей, які вони надають громадянам для досягнення розуміння засобів і цілей демократичної політики, своїх інтересів й очікуваних наслідків реалізації таких інтересів, причому не тільки для себе, але й для всіх інших осіб. Оскільки благо або інтереси громадян привертають увагу до суспільного блага і загального інтересу, то суб єкти політики повинні мати шанси на досягнення ро- 34

ПРАВО ТА ПОЛІТИЧНА НАУКА зуміння цих проблем. Яким би розпливчастим не був цей критерій, він слугує базою у визначенні конфігурації, яку необхідно прийняти демократичним політичним інститутам. 4. Контроль за порядком денним. Громадяни держави повинні мати ексклюзивні можливості для прийняття рішення відносно того, які суспільно значущі питання і у якому порядку належать до обговорення. Таким чином, демократичні процедури, які передбачені трьома попередніми критеріями, ними не вичерпуються. Політика демократичної держави завжди відкрита для змін, якщо таких потребують її громадяни. Спробуємо гіпотетично уявити незалежну країну, де три названі вище критерії доволі добре функціонують; крім того, немає обмежень відносно суспільно значущих питань, з яких громадяни можуть приймати рішення. Тобто порядок денний повністю відкритий. Припустимо, що в цій країні якийсь антидемократичний рух якимось чином захопив владу. Нові правителі, щоб заспокоїти демократичні почуття своїх громадян, символічно зберігають стару конституцію. Проте вони її змінюють в одному аспекті: віднині люди можуть використовувати свої старі демократичні політичні інститути лише для вирішення деяких, суто локальних, питань, наприклад, таких як дорожній рух, прибирання вулиць і житлових кварталів. Навіть якщо нова система цілком відповідає першим трьом критеріям і, таким чином, є повністю демократичною за своїм переліком проблем, вона буде пародією на демократію. Громадяни вже не зможуть демократично приймати рішення з питань, які вони визнають важливими для суспільства, окрім залишених правителями в сумно звуженому порядку денному так званої «демократії». Контроль недемократичних правителів над порядком денним може бути значно менш явним і більш витонченим. В деяких країнах, наприклад, військові керівники перебувають під номінальним контролем громадських осіб, які обираються і які, проте, знають, що вони одразу ж будуть позбавлені своїх посад, якщо вони не будуть пристосовувати свої рішення до бажань військових. Отже, народ повинен володіти виключними можливостями вирішувати, яким чином суспільно значущі проблеми можуть бути внесені у загальний перелік проблем, котрі вирішуються шляхом демократичного процесу. Критерій підсумкового контролю, можливо, означає і те, що в умовах демократії останнє слово повинно бути за народом, тобто народ має бути суверенним. Систему, котра задовольняє цьому критерію, як і трьом іншим, потрібно розглядати як таку, що забезпечує здійснення повноцінного демократичного процесу відносно свого народу. Згідно з цим критерієм, політична система буде використовувати повністю демократичні процедури і здійснювати демократичний процес навіть у тому випадку, якщо народ вирішить, що не варто приймати кожне рішення з будь-якого суспільно значущого питання окремо, і замість цього надасть перевагу тому, щоб рішення з деяких суспільно значущих питань приймалися ієрархічно суддями і політичними адміністраторами. Доки народ зберігає здатність дійсно повернутися до будь-якого суспільно значущого питання для вирішення його на власний розсуд, доки цей критерій цілком задовольняється. Таким чином, критерій підсумкового контролю не передбачає твердження про те, що народ є компетентним вирішити будь-яке суспільно значуще питання, котре потребує спільного рішення. Цей критерій передбачає лише твердження про те, що народ є повноважним розглядати: а) які суспільно значущі питання потребують прийняття спільних рішень, а які ні; б) які суспільно значущі питання народ є компетентним вирішувати сам; в) визначення умов, на яких народ делегує владу. Прийняття цього критерію означає, що народ є кращим знавцем власної компетенції і своїх меж, ніж політичні еліти. Під делегуванням потрібно розуміти передавання владних повноважень, яке підлягає відкликанню народом. Зрозуміло, що емпірично грані між делегуванням влади і відчуженням від влади не завжди є чіткими. Те, що спочатку було делегуванням, може перетворитися на відчуження. Хоча у системі, де здійснюється повноцінний демократичний процес, рішення стосовно делегування влади приймаються відповідно до демо- 35

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 кратичних процедур. Проте відчуження контролю над кінцевим порядком денним (або його привласнення політичними керівниками, які діють поза межами демократичного процесу) явно порушує критерій підсумкового контролю і є несумісним з твердженням, що для громадян існують усі умови рівної компетенції [11, с. 171]. Критерій підсумкового контролю доповнює вимогу вельми демократичного процесу відносно народу. Якщо усі його члени вважаються однаково компетентними у справжньому розумінні цього слова, і якщо інші наведені вище умови діють у їхньому середовищі, то демократичні процедури, у відповідності до яких ці громадяни приймають зобов язальні рішення, повинні оцінюватися згідно з чотирма критеріями демократії. 5. Участь повнолітніх. Усі резиденти або принаймні більша їх частина, які досягли повноліття, повинні у повному обсязі володіти громадянськими правами, передбаченими першими чотирма критеріями [12, с. 41]. Таким чином, критерії демократії необхідно розуміти як аспекти найкращої, майже ідеальної політичної системи з множини можливих. І хоча від жодної з існуючих демократичних політичних систем не можна очікувати повної відповідності цим критеріям, є усі підстави вважати їх більш або менш демократичними в залежності від того, наскільки вони наближаються до проаналізованих вище критеріїв. Також потрібно звернути увагу на те, що ці критерії не уточнюють правила прийняття суспільно значущих рішень. Зрозуміло, що історично зазвичай усі дослідники демократії погоджувалися з тим, що єдиним відповідним демократичному процесу правилом прийняття суспільно значущих рішень є принцип більшості. Проте навіть термін «принцип більшості» не означає єдиного чітко визначеного правила прийняття суспільно значущих рішень. Він належить до цілого ряду можливих правил, які варіюються від правила приймати як спільну суспільну альтернативу, котра отримує найбільшу кількість голосів, незважаючи на те, що ця кількість є меншою від половини, до інших правил, що потребують набрати, принаймні, половину голосів плюс один або встановити парне співвідношення демократії з усілякою іншою суспільною альтернативою. При цьому треба зазначити, що усі кількісні правила мають потенційні недоліки, такі, наприклад, як цикли голосувань, коли перевага більшості не може бути встановлена напевне. Отже, не викликає сумніву, що конституювальні ознаки демократії, зокрема її параметри і базові критерії, відіграють важливу роль у з ясуванні її сутності і визначенні характерних особливостей та позитивних і негативних рис. Література 1. Сартори Д. Размышления о демократии // Международный журнал социальных наук. 1991. 2. С. 5 15. 2. Громадянське суспільство та народовладдя в сучасній Україні // Політичний менеджмент. 2004. 3. С. 176 183. 3. Popper K. The Open Society and its Enemies Revisited //The Economist. 1988. April 23 P. 3 10. 4. Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия. М.: Экономика, 1995. 405 с. 5. Капустин Б. Г. «Конец «транзитологии»? О теоретическом осмыслении первого посткоммунистического десятилетия // Политические исследования. 2001. 4. С. 6 26. 6. Merkel W. Defekte Demokratien // Demokratie in Ost und West / W. Merkel, A. Busch (Hrsg.). Frankfurt: Leske+Budrich, 1999. P. 361 381. 7. Sartori G. Demokratietheorie, uеberarbeitetе und erweiterte Ausgabe. Darmstadt, 1997. 58 p. 8. Меркель В., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях // Политические исследования. 2002. 1. С. 6 17. 9. Thibaut B. Praesidentalismus und Demokratie in Lateinamerika. Opladen, 1996. 397 p. 10. Beyme K. von. Parlamentarische Regierungssysteme. Opladen, 1999. 232 s. 11. Даль Р. Демократия и её критики. М.: РОССПЭН, 2003. 576 с. 12. Даль Р. О демократии. М.: Аспект Пресс, 2000. 208 с. 36

Держава і право ДЕРЖАВА І ПРАВО УДК 347.99:342.4(477) Принцип правової визначеності у діяльності Конституційного Суду України Михайло САВЧИН, кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного та адміністративного права Київського університету права НАН України Роман МАРЧУК, студент юридичного факультету Закарпатського державного університету У статті розглядається сутність і значення принципу правової визначеності для правової системи в контексті функціонування Конституційного Суду України. Мета цього дослідження полягає у з ясуванні значення діяльності Конституційного Суду Україні у забезпеченні правової визначеності як складового елемента верховенства права та правового захисту Конституції України. В контексті цієї проблеми досліджено питання правової визначеності, стабільності судової практики, наступності правового регулювання, тяглості правових норм та стабільності публічної влади. Робиться висновок, що діяльність Конституційного Суду України відіграє важливу роль у забезпеченні правової визначеності, єдиного конституційного праворозуміння та передбачуваності судових рішень. Ключові слова: правова визначеність, Конституційний Суд України, правовий континуїтет, послідовність правових позиції, стабільність законодавства. Інститут конституційної юстиції невід ємний атрибут демократичної правової держави, основний інститут у системі правового захисту Конституції України. Існування органу конституційної юстиції та дієвість його рішень особливо важливо для країн з нестійкими ліберальними демократіями, в яких проводяться радикальні суспільнополітичні реформи. Адже нормативне регулювання в таких країнах знаходиться в постійному суперечливому процесі: то відстає від реформ, то випереджує їх, що викликає необхідність конституціоналізації та побудови стабільної правової системи, заснованої на принципі верховенства конституції [1, с. 4]. Будучи головним «правовим охоронцем» Конституції України, Конституційний Суд України через свої акти покликаний формувати єдине конституційне праворозуміння та звільняти конституційний простір від неконституційних норм, тим самим забезпечуючи стабільність і правову визначеність (правопевність) у національній правовій системі. Конституція України, будучи lex fundamentalis, є програмним документом, який визначає основні параметри законодавства, управління та правосуддя згідно з принципом верховенства права. Верховенство конституції, будучи складовим елементом принципу панування права в державі, є можливим, зокрема, за наявності стабільності в правовому регулюванні, що передбачає додержання вимог правової визначеності. Зміст діяльності конституційної юстиції в Україні, як країни «перехідної юриспруденції» [2, р. 29] полягає у забезпеченні юридичними засобами, якими виступають акти Конституційного Суду, стабільності та однозначності в межах правової системи. Єдність та стабільність у розумінні змісту конституційних норм є найважливішою вимогою режиму конституційності, забезпечення якої досягається, зокрема, офіційною інтерпретаційною діяльністю Конституційного Суду України. Таким чином, можна говорити про неабияку актуальність теоретичного дослідження цієї проблематики в силу 37

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 особливого статусу Конституційного Суду та значення його рішень для правової системи та конституціоналізму. Мета цього дослідження полягає у з ясуванні значення діяльності Конституційного Суду України в забезпеченні правової визначеності як складового елемента верховенства права та правового захисту Конституції. Конституція України, будучи базовим законом національної правової системи, покликана слугувати стабільності конституційного ладу, суспільних відносин, наступності права та збереженню традицій конституціоналізму. Тому правова визначеність в цілому асоціюється з незмінністю правових принципів, тяглістю (наступністю) правових норм, однозначністю їх розуміння. Якщо мова йде про конституційний лад як про систему стабільних правовідносин та безперервного функціонування інститутів публічної влади, то слід зосередити увагу на проблемі конституційних цінностей та принципів як засадничих положень національної правової системи. Якщо розглядати проблему забезпечення конституційного ладу як усталеної системи правовідносин, які виникають з приводу визнаних у суспільстві фундаментальних цінностей (основні права, демократія, належне функціонування публічної влади), слід говорити про важливість актів конституційної юриспруденції та правовий захист Конституції за допомогою діяльності Конституційного Суду України. У контексті проблеми правової визначеності як компонента верховенства права саме акти Конституційного Суду України спрямовані на встановлення (визнання), реалізацію та охорону фундаментальних цінностей, які лежать в основі Конституції України, виражаючи специфіку правової традиції національної правової системи. Саме конституційне право та конституційна юриспруденція найбільш ефективно дає змогу вирішити проблему правонаступності та формування системи суспільних цінностей, на основі чого формується національна правова система та функціонує система органів публічної влади [3, с. 20]. Тому правову визначеність можна розуміти як стабільність політичних і правових рішень, тобто стабільність і цілісний характер законодавства, здійснення адміністративної та судової практики на основі закону відповідно до принципу верховенства права, а також прозорість і демократизм при прийнятті владних рішень. Опосередковано це констатував Конституційний Суд України [4, с. 387]. Принцип правової визначеності є одним із основних принципів права, що висуває такі вимоги до правової системи, як правова визначеність, стабільність судової практики, наступність правового регулювання, тяглість правових норм та стабільність публічної влади. Принцип правової визначеності є конкретизацією правових цінностей у правовій системі та одним із керівних принципів як для законодавця, так і для суду. Як зазначається в літературі, «судова влада у своїй діяльності зв язана не тільки принципами, що записані в законі, але й «неписаними принципами», що в законі прямо не зазначені, але відображають основоположні цінності правової системи» [5, с. 61]. Таким чином, принцип правової визначеності є складовим компонентом верховенства права, яким має керуватися Конституційний Суд України у своїй діяльності, виступаючи «охоронцем» правових традицій та гарантом правонаступництва держави і права. Принцип правової визначеності тлумачиться у доктрині як засадничий принцип правової системи. На думку В. Брюґґера, цей принцип виявляється в такому: а) чіткість визначення правових норм; б) чіткість у підпорядкуванні праву; в) стабільність правових норм; г) чітка інституційна відповідальність органів влади (цит. за: [6, с. 322 323]). Конституційний Суд вважає, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі [7]. Загалом принцип правової визначеності означає чітке й однозначне розуміння правових норм, відсутність суперечностей між ними, неприпустимість законодавчих прогалин. Закон повинен мінімізувати наявність дискреційних повноважень в органів влади, оскільки це порушує верховенство права. З правової визначеності також випливають законні очікування суб єктів права, які б були здатними передбачувати наслідки 38

Держава і право своїх дій, насамперед виходячи із міркувань стабільності законодавства та однакового його застосування. Якщо приймається новий закон, то повинен існувати певний, розумний проміжок часу для того, щоб його адресати мали можливість призвичаїтися до особливостей його чинності. Насамкінець закони повинні належним чином оприлюднюватись і володіти зворотною силою. Якщо ж ми говоримо про певні сталі стандарти функціонування державно-владних інститутів згідно з принципом верховенства права, то необхідно говорити про континуїтет правової державності. Континуїтет правової державності забезпечується через планомірний розвиток конституційних положень у поточному законодавстві, управлінських функціях виконавчої влади, здійсненні правосуддя судовими установами. Однак аналіз сучасного українського конституціоналізму дозволяє зробити висновок про те, що нині в Україні відбувається синергія всередині правової системи, а функціонування владних інститутів зводиться до нестійких форм існування політичного консенсусу, що проявляється в дострокових парламентських виборах, кризі парламентаризму та нестабільності роботи уряду. Поспішна конституційна модернізація в 2004 році внесла дисбаланс у правову систему, внаслідок чого протягом останніх років в Україні спостерігається перманентна парламентська та урядова криза. Таким чином, можна говорити про існування в Україні транзитного конституціоналізму і відповідно правової системи перехідного типу, що є відображенням постмодернізму в правовому регулюванні та наслідком подолання концепції авторитаризму й формування ліберальної демократії в країнах Центральної та Східної Європи. Усе це свідчить про можливість існування правового дисконтинуїтету у функціонуванні владних інститутів, що є протилежним поняттю континуїтету. Правовий дисконтинуїтет передбачає існування нестабільної публічної влади, нестабільного функціонування парламенту та частої ревізії законодавства, що в свою чергу може призвести до плутанини в судовій практиці. Це детермінує важливість функціонування інституту конституційної юстиції та існування Конституційного Суду України, який за допомогою правових засобів (рішень і висновків) покликаний забезпечити правову визначеність, а звідси і континуїтет в державі. Стабільність правової системи отримує свій вияв у непорушності положень Конституції України, збереженні високого ступеня стійкості її положень від впливу політичних сил. Діяльність органу конституційної юстиції має бути спрямована на досягнення високого ступеня стабільності Основного Закону як акта установчої влади [8, с. 77]. Конституційний Суд забезпечує принцип стабільності конституційних положень шляхом здійснення попереднього контролю за відповідністю правовим критеріям змісту конституційних законопроектів, дотримання процедури їх внесення на розгляд парламенту та їх прийняття. Зокрема, згідно зі статтею 157 Конституції України встановлюються змістовні критерії реалізації установчої влади: Основний Закон не може бути підданий ревізії, якщо конституційний законопроект передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини або вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Частина друга статті 157 та стаття 158 Конституції України встановлюють також процедурно-процесуальні вимоги щодо установчої процедури: необхідно дотримуватися вимог щодо неприпустимості внесення до неї змін в умовах воєнного та надзвичайного стану, щодо дотримання перебігу одного року з дня прийняття рішення щодо законопроекту про внесення змін до Конституції, який розглядався і не був прийнятий, заборони двічі змінювати протягом строку повноважень Верховної Ради України одні й ті ж положення Конституції України. У контексті проблеми забезпечення правової визначеності Конституційним Судом України важливо розглянути питання стабілізаційного ефекту його актів та стабільності конституційної юриспруденції. Як свідчить практика конституціоналізму, рішення Конституційного Суду України (особливо ті, що стосуються компетенції вищих органів влади) є тим правовим інструментом, за допомогою якого забезпечується визначеність законодавства та стабільність правового регулювання. Це вкрай важливо при проведенні законодавчих реформ, коли будь який недолік правового акта (нечіткість норми або її неконституційність) може 39

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 бути усунуто за допомогою офіційного тлумачення чи визнання норми (окремої її частини) неконституційною. Слушною з цього приводу є думка В. Зорькіна про те, що завдяки практиці Конституційного Суду «право одночасно виконує як функцію стабілізації (консервативну функцію), так і функцію розвитку (динаміки)» [1, с. 4]. Базуючись на положеннях Конституції України, Конституційний Суд сформував правову позицію, відповідно до якої ревізія законодавства має відбуватися із дотриманням принципу правової визначеності, збереження стабільності правового регулювання, недопущення довільних законодавчих змін та передбачуваність соціальної політики уряду. В одному із своїх рішень Конституційний Суд вказав: «Однією з найважливіших умов визначеності відносин між громадянином і державою, гарантією закріпленого у статті 21 Конституції України принципу непорушності прав і свобод людини є стабільність Конституції, яка, крім інших чинників, значною мірою визначається правовим змістом Основного Закону. Наявність у Конституції України надто деталізованих положень, місце яким у поточному законодавстві, породжуватиме необхідність частого внесення змін до неї, що негативно позначатиметься на стабільності Основного Закону» [4, с. 342]. Таким чином, Конституційний Суд звернув увагу на недоцільність частого внесення змін до Основного Закону, оскільки Конституція має залишатися програмним документом держави, положення якої знаходять свою конкретизацію в поточному законодавстві. А тому Конституція як звід правил життя особи, суспільства і держави покликана слугувати стабільності конституційного ладу та суспільних відносин. В той же час Конституція діє в умовах відносин, що постійно розвиваються й ускладнюються. На нашу думку, існує декілька шляхів «адаптування» Конституції до нових умов з одночасним збереженням правового континуїтету у діяльності владних інститутів: конкретизація конституційних норм в законодавстві; розкриття сенсу і конкретного змісту конституційних приписів, положень, норм шляхом їх офіційного тлумачення Конституційним Судом; усунення протиріч і неточностей норм Конституції шляхом інтерпретації і виявлення Конституційним Судом конституційно-правового змісту законів та інших нормативно-правових актів. Тому Конституційний Суд відіграє значну роль в забезпеченні «стабільності» Конституції через свої акти. Отже, пристосування Конституції України до суспільних змін повинно відбуватися не через заміну або зміну конституційних положень, а через її інтерпретацію в рішеннях Конституційного Суду [9, с. 6]. Важливою умовою ефективного конституційного судочинства є усталеність конституційної юриспруденції та послідовність правових позицій Конституційного Суду України. Усталеність конституційної юриспруденції проявляється, насамперед, в концепції усталеної судової практики (jurisprudence constante), за якою «низка раніше прийнятих і узгоджених рішень розглядається як переконливий доказ правильного тлумачення правової норми» (цит. за: [10, с. 94]). З огляду на остаточність своїх актів Конституційний Суд повинен дотримуватися своїх правових позицій, тобто Суд не може не враховувати мотивувальних положень своїх попередніх рішень, а його рішення має бути результатом виваженого і послідовного тлумачення, а тому виключати зміну позицій стосовно тієї чи іншої норми. Таким чином, принцип послідовності конституційної юриспруденції полягає у зв язаності Конституційного Суду своїми попередніми правовими позиціями, тобто зв язаності своєю ж офіційною доктриною [11, с. 297] Послідовність правових позицій Конституційного Суду України передбачає існування певної «стабільності» й наступності його рішень, однозначності щодо того чи іншого питання. Отже, з метою забезпечення стабільності Конституції України та правової визначеності Конституційний Суд України не може змінювати своїх позицій, застосовуючи практику прямого чи непрямого посилання на свої попередні рішення. Застосування Судом елементів динамічного тлумачення та м яких форм слідування своїм попереднім правовим позиціям [12, с. 77 78] є передумовою гармонізації конституційного простору України, стабільності конституційного праворозуміння. Особливо важливого значення принцип правової визначеності набуває при вирішенні Конституційним Судом України спорів між органами влади, завдяки чому забезпечується континуїтет публічної влади. Вирішення таких справ повинно відбуватися відповідно до принципу верховенства права та відповідати вимогам правової визначеності 40

Держава і право актів Конституційного Суду України, що передбачає однаковий підхід Конституційного Суду при вирішенні аналогічних справ, пропорційність засобів вирішення конституційноправового спору цілям діяльності цього органу, а також справедливе вирішення конституційного спору з урахуванням положень Основного Закону та принципів права. Правовий континуїтет та стабільність законодавства досягається за допомогою попереднього та інцидентного конституційного контролю з боку Конституційного Суду України і передбачає перевірку законів та нормативно-правових актів вищих органів влади на предмет відповідності Конституції України. Конституційний Суд України таким чином звільняє правову систему від неконституційних норм, забезпечуючи режим конституційності та стабільність законодавства. Висновки Конституційного Суду щодо конституційності правових актів, які є предметом його перевірки, виражають явище конституційної юриспруденції. За допомогою конституційної юриспруденції забезпечується правова визначеність, стабільність правового регулювання та передбачуваність законодавчої політики, що загалом є гарантіями стабільності національної правової системи. Що стосується обов язковості попереднього конституційного контролю, то у відповідності до статті 159 Конституції Конституційний Суд України здійснює превентивний конституційний контроль законопроектів про внесення змін до Конституції України на предмет недопущення скасування або звуження сутнісного змісту основних прав і свобод, забезпечення державного суверенітету та територіальної цілісності України, а також щодо дотримання процедурних обмежень щодо ініціювання установчої процедури (гарантій процедурних обмежень). Такий конституційний контроль розглядається як обов язкова стадія установчої процедури, відсутність якої слід розглядати як грубе порушення Конституції України. Так, згідно з правовою позицією Конституційного Суду України «за відсутності висновку Конституційного Суду України Верховна Рада України розглядати такі законопроекти (про внесення змін до Конституції) не може» (див. пункт 3 мотивувальної частини Рішення КСУ 17-рп/98 від 03.12.1998 р. [13]). Конституційний Суд також вправі здійснити конституційний контроль над законом про внесення змін до Конституції України на предмет відповідності статтям 157 і 158 навіть і після його прийняття у випадку звернення уповноваженого суб єкта. Разом з тим роль органу конституційної юстиції у забезпеченні континуїтету законодавства була б значно більшою за наявності повноваження абстрактного конституційного контролю поточного законодавства. До прикладу, Конституційний Суд Словацької Республіки володіє можливістю безпосередньо забезпечити правову визначеність, оскільки володіє правом абстрактного конституційного контролю будь-якого закону, нормативно-правового акта парламенту, кабінету чи місцевого органу влади за власною ініціативою. Разом з тим негативною є відсутність у словацького Конституційного Суду прерогативи попереднього конституційного контролю щодо нормативно-правових актів, які не були прийняті [14, с. 29]. Також доцільно звернути увагу на неабияку роль органу конституційної юстиції у забезпеченні континуїтету публічної влади, оскільки значна частина рішень Суду стосується вирішення конституційних спорів про компетенцію та повноваження органів влади. Голова Конституційного Суду України А. Стрижак у своєму листі до Президента України та Голови Верховної Ради України висловив занепокоєння ситуацією, що склалася у практиці звернення до Конституційного Суду України з конституційними поданнями щодо вирішення спорів стосовно повноважень конституційних органів державної влади в Україні [15]. Тому на сьогодні є актуальним дослідження проблематики розгляду компетенційних спорів у діяльності Конституційного Суду України, проблем їх законодавчого регулювання, критеріїв прийнятності відповідних конституційних подань, меж та процедури розгляду цієї категорії справ у конституційному судочинстві. Таким чином, діяльність Конституційного Суду України відіграє важливу роль у забезпеченні правової визначеності, єдиного конституційного праворозуміння та передбачуваності судових рішень. Також вона виступає компонентом конституційного континуїтету як інструмент збереження наступності інститутів публічної влади. Разом з тим питання юридичного ефекту актів Конституційного Суду України, зокрема їх стабілізую- 41

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 чий вплив на правову систему, потребують подальшого дослідження з огляду на важливість існування інституту конституційної юстиції. Література 1. Зорькин В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 12. 2004. С. 3 9. 2. Teitel R. Transitional Jurisprudence: The Role of Law in Political Transformation. The Law Journal. 1997. Vol.106. No.7. P. 29 30. 3. Савчин М. В. Порівняльне правознавство. Загальна частина: Навчальний посібник. Київ: Центр навчальної літератури, 2005. 288 с. 4. Висновок Конституційного Суду України 2-в/99 від 2 червня 1999 року // Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. У 3-х кн. / Відп. ред. П. Б. Євграфов. Кн. 1. К.: Юрінком Інтер, 2001. С. 387 391. 5. Шевчук С. Судова правотворчість у контексті застосування принципів права // Вісник Академії правових наук України. 2007. 4. С. 54 70. 6. Шевчук С. Суддівська правотворчість. Світовий досвід та перспективи в Україні. К.: Реферат, 2007. 640 с. 7. Рішення Конституційного Суду України 5-рп від 22.09.2005 р. у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 92, пункту 6 розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України (справа про постійне користування земельними ділянками). 8. Кириченко Ю. Конституційний Суд України як обов язковий учасник процесу внесення змін до Конституції України // Вісник Конституційного Суду України. 2006. 1. С. 76 80. 9. Байтин М.И. О юридической природе решений Конституционного Суда РФ // Государство и право. 2006. 1. С. 5 11. 10. Шевчук С. Європейська концепція «усталеної судової практики» та її вплив на правотворчу функцію Конституційного Суду України // Вісник Конституційного Суду України. 2008. 2. С. 93 101. 11. Марчук Р. В. Правило stare decisis в практиці Конституційного Суду України // Конституційні читання: Тези наукових доповідей і повідомлень міжнародної студентської наукової конференції / За заг. ред. проф. А. П. Гетьман. Нац. юрид. акад. України Харків: Права людини, 2008. С. 296 299. 12. Савчин М. Природа актів Конституційного Суду України: теоретико-методологічні аспекти // Вісник Конституційного Суду України. 2007. 5. С. 71 78. 13. Рішення КСУ 17-рп/98 від 03.12.1998 р. у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» (справа про утворення фракцій у Верховній Раді України). 14. Малова Д. Конституционный Суд в Словакии: политический взгляд // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. 1(30). С. 26 37. 15. Лист Голови Конституційного Суду України А. Стрижака Президенту України В.Ющенку і Голові Верховної Ради України А. Яценюку // <http://www.ccu.gov. uauk/ publish/article/16242>. 42

Держава і право УДК 352.07:323.1(477) ТЕОРЕТИЧНЕ СТАНОВЛЕННЯ ПРИНЦИПУ СУБСИДІАРНОСТІ У МІСЦЕВОМУ САМОВРЯДУВАННІ Ірина СОФІНСЬКА, аспірант Львівського державного університету внутрішніх справ У статті здійснено спробу визначити зародження принципу субсидіарності та дослідити його еволюцію у місцевому самоврядуванні. В Україні проводиться чимало досліджень, які вивчають регіональну політику та місцеве самоврядування, і як результат видаються довідники і статистичні збірники. Однак безпосередньо проблемі застосування принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні приділяється мало уваги порівняно з публікаціями в європейських виданнях. Ключові слова: субсидіарність, місцеве самоврядування, власні та делеговані повноваження, автономія, реґіоналізм. За словами К. Лючані (Claudia Luciani), Директора Ради Європи з політичної консультації та співпраці, субсидіарність вважається одним із найосновніших європейських стандартів місцевого самоврядування. Для розуміння його сутності враховується ефективність застосування цього принципу у політичному, правовому, адміністративному, фінансовому та інституційному контексті, який покликаний показати важливість існування громади для перспективи розвитку держави і визначити її місце та повноваження у місцевому самоврядуванні. Однак, зважаючи на соціальні проблеми та занедбану інфраструктуру, здійснити це досить складно. Ефективне застосування принципу субсидіарності можна спостерігати під різними кутами зору. Йдеться зокрема про філософський та правовий аспекти. Кожен з них визначає та характеризує одну з граней застосування принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні. Отже, «субсидіарність» термін латинського походження від слова subsidium, що українською означає додатковість, другорядність, залишковість. Зародження цього поняття пов язане з тріаріями (triarius). А саме йдеться про когорту воїнів останньої, третьої лінії важкої піхоти римського легіону в IV II ст. до Р.Х. Ця когорта (subsidiarii cohortes) перебувала у повній бойовій готовності у резерві і вступала в бій лише тоді, коли сили перших двох ліній (prima acies) були незначними або знищеними. [1, с. 157] На думку європейських вчених, питання застосування принципу субсидіарності виникло давно, і протягом століть відбувався розвиток цього принципу як одного з найбільш важливих для існування як держави, так і місцевого самоврядування. Свідчення про це можна знайти в античній «Політиці» Аристотеля (Aristotélēs) як «мистецтво управління вільними людьми» [2, с. 9], у творах середньовіччя Томи Аквінського (Thomas Aquinas) як «забезпечення, підвищення і збереження досконалості правлячих». Також про застосування субсидіарності читаємо у П.-Ж. Прудона (Pierre-Joseph Proudhon), Дж. Лока (John Locke) та Дж. С. Міля (John Stuart Mill) [3, с. 77]. Аналізуючи політичні передумови розвитку принципу субсидіарності, починаючи від античності, середньовіччя і до сьогодні, можна зробити висновок, що концепція цього принципу перебуває на перетині різноманітних, інколи протилежних правових доктрин та концепцій. Реалізація цього принципу пов язана не з цілями суспільства, а з засобами їх досягнення та з принципами управління ним [4, с. 10]. Більшої уваги заслуговує праця з політичної теорії Й. Альтузіуса (Johannes Althusius) «Political Methodice Digesta», видана у 1603 р. У цій праці автор розмірковує про універсальні вимоги щодо державотворення та окреслює концепцію застосування принципу субсидіарності з огляду на існування в державі різного типу автономій [5, с. 1]. Навіть Данте Аліґ єрі (Dante Alighieri) у своїй «Монархії» робив наголос на тому, що володар у жодному разі не повинен вирішувати безпосередньо «кожну маленьку справу 43

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 окремого міста», адже «нації, королівства та міста мають різні особливості, які слід врахувати в особливих законах» [6, с. 59]. На думку французького економіста Ш. Жіда (Charles Gide), принцип субсидіарності відіграє важливу роль в економіці кожної держави. Саме тому впродовж XIV XIX ст. питання щодо застосування принципу субсидіарності безліч разів ставало темою наукових, церковних та громадських дискусій, впливало на розвиток державотворчого процесу. Ще на початку XIX ст. єпископ В. Е. фон Кеттелер (Wilhelm Emmanuel von Ketteler) не лише влучно сформулював постулат субсидіарності, але й чи не вперше звернув особливу увагу на поняття «субсидіарне право». В його розумінні субсидіарне право (le droit subsidiaire) означає те, що «здоровий глузд та істина дають народові право робити самому те, що він може самостійно здійснити у своєму домі, своїй громаді та на батьківщині. Звичайно, це ніяк не узгоджується з принципом централізованої державної влади» [6, с. 58] В Європі ідея субсидіарності пов язана перш за все з католицькою традицією, згідно з якою суспільство може втручатись у справи людини лише тоді, коли дії родини та регіональної релігійної громади виявляються неефективними [7]. Цю ідею підтримував О. фон Нель-Бройнінґ (Oswald von Nell-Breuning), який вважав, що принцип субсидіарності існує не лише як загальний соціальний витвір (для громади, суспільства загалом), а також як окремий (для кожного індивідуума зокрема). На підтвердження цього він стверджує: «Суспільство не може позбавити чи виконати самостійно те, що окрема особа може здійснити з власної ініціативи і за допомогою власної сили; це так само, коли менші (вужчі) соціальні утворення здатні виконувати певні функції і довести їх виконання до кінця, а більші соціальні утворення позбавляють їх цих повноважень, переймають чи залишають їх виконання за собою» [8]. Класичне визначення принципу субсидіарності знаходимо в енцикліці папи Пія ХІ (Pius XI) «Quadragesimo Anno» від 15 травня 1931 р. В ній, по-перше, були однаково розкритиковані недоліки як капіталістичного, так і соціалістичного суспільств, а по-друге, були поставлені вимоги щодо встановлення виваженої платні, яка не призвела б до руйнування виробництва та економіки в цілому і не сприяла б росту безробіття. В енцикліці (п. 79 80) зокрема йдеться про те, що «будь-яка суспільна діяльність за своєю суттю є субсидіарною не потрібно змінювати чи руйнувати цей найбільш серйозний принцип соціальної філософії: повноваження, які вони здатні здійснити за своєю власною ініціативою і своїми власними засобами, не повинні відбиратися у людей і передаватися у громаду». Із запропонованих положень енцикліки можна зробити висновок, що було б несправедливо забрати у суспільного утворення нижчого рівня ті функції, які воно здатне здійснювати самостійно і передавати (делегувати) їх суспільним утворенням вищого рівня. Слід нагадати, що згадана вище енцикліка була написана на вшанування та на підтвердження постулатів соціальної енцикліки папи Лева ХІІІ (Leo XIII) «Rerum Novarum» від 15 травня 1891 р. [9, с. 516]. Саме в ній було представлено соціальний бік християнської доктрини і науки католицької церкви. Також тут вперше були сформульовані ті засади субсидіарності (п. 19 20), які повинні бути дотримані і державами, і суспільством, і громадянами безпосередньо щодо отримання суспільних благ на найближчому безпосередньому до людини рівні. Митрополит А. Шептицький, характеризуючи основні положення енцикліки, описував причини написання та застосування постулатів енцикліки так: «в кожній акції суспільній потреба нам все мати в пам яті сей неначе суспільний кодекс християнської акції сю автентичну декларацію церковної науки. Так, як в науці європейській енцикліка «Rerum Novarum» стала підставою обширної літератури і пхнула многих в напрямі студіювання квестії соціальної, так і у нас докладніше пізнання наук сеї енцикліки причиниться може з ласкою Божою до докладнішого роз яснення понятій суспільних, заохотить не одного до студіювання теоретичних над сею справою і додасть нашій праці много світла і сильну підставу». 44

Держава і право Саме тому для України початку ХХ ст. (перш за все це стосується західних теренів, які перебували у складі Австро-Угорської монархії) значним теоретичним доробком із соціальної тематики вважаємо архіпастирське послання митрополита Андрея Шептицького до духовенства «О Квестії Соціальній» від 21 травня 1904 р. Це сьоме за рахунком послання, написане в стінах Крехівського монастиря, митрополит видав окремим виданням у друкарні Отців Василіан у Жовкві [11]. За словами єпископа М. Гринчишина, послання написане на основі знаменитої енцикліки «Rerum Novarum», де в тематично згрупованих коротких 230 тезах був здійснений виклад базових економічних понять відповідно до потреб українського народу [11] Особливої уваги заслуговує критична стаття-рецензія І. Франка «Соціальна акція, соціальне питання і соціалізм. Уваги над пастирським посланієм митрополита А. Шептицького «О квестії соціальній» надрукована у жовтневій книжці «Літературно-наукового вісника» за 1904 рік, тобто невдовзі після виходу послання. У своїй публікації Франко насамперед відзначає новаторство митрополичого послання, оскільки попередники митрополита видавали такі звернення шаблонною, запліснявілою лексикою, а деколи іноді й різко та навіть повчально доповнює та поглиблює послання митрополита, критикує його, особливо трактування проблем приватної власності, сім ї та справедливості [10]. Результатом багаторічних спроб застосувати принцип субсидіарності у католицизмі стала написана папою Іваном Павлом ІІ (Ioannes Paulus II) соціальна енцикліка «Centesimus Annus» від 1 травня 1991 р. Зокрема в п. 15 енцикліки йдеться про те, що «держава повинна зробити свій внесок у досягнення мети як безпосередньо, так і опосередковано. Опосередковано, відповідно до принципу субсидіарності, за допомогою створення сприятливих умов для вільного здійснення економічної діяльності, метою якої є створення великих можливостей щодо зайнятості людей та джерел багатства» (перекл. автора І. С.). На сучасному етапі державотворення в європейських країнах принцип субсидіарності розглядається через призму комунітарного права, оскільки система місцевого самоврядування в країнах ЄС існує давно та ефективно, нема потреби з ясовувати питання застосування субсидіарності у місцевому самоврядуванні. Через те, субсидіарність розглядається як принцип взаємозв язків та співпраці між ЄС як наднаціональним утворенням та кожною державою-учасницею ЄС зокрема. Швейцарський вчений-філософ Дені де Ружмон (Denis de Rougemont) у своїх працях щодо перспективи розвитку європейського реґіоналізму звертає увагу на важливість існування регіонів, беручи за основу реалізацію принципу субсидіарності. Зокрема, він наголошує, що ніколи не потрібно «доручати більшому утворенню те, що може бути виконане меншим утворенням. Те, що може зробити сім я, не повинен робити штат. І те, що може здійснити штат, не повинне бути виконане федеральним урядом» [12]. Міжнародно-правовими документами щодо перспективи розвитку європейського реґіоналізму вважаються Маастрихтський договір про створення Європейської Спільноти від 1992 р. (ст. 5) та Амстердамський договір про розширення Європейської Спільноти від 1997 р. (ст. 3). В положеннях цих договорів зазначається: «У сферах, що не належать до її виключної компетенції, Спільнота діє згідно з принципом субсидіарності лише тоді й у такому обсязі, коли держави-члени не можуть належним чином досягти мети запланованого заходу, натомість це краще здійснити на рівні Спільноти з огляду на масштаби чи результати запропонованих заходів...». Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. є основним міжнародно-правовим документом Європи, в основу якого покладено класичне визначення принципу субсидіарності. Суть його полягає у тому, що питання, які можна вирішувати на низових рівнях правління, немає потреби передавати вище. Таким чином, місцевим громадам потрібно довіряти якомога більше управлінських завдань, а втручання держави потрібно лише там, де воно необхідне. Саме у частині третій статті 4 Хартії передбачено, що «муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тою владою, яка має найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення 45

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 ефективності та економії». Коментуючи це положення Хартії, зазначимо, що саме органи місцевого самоврядування забезпечують ефективність і близьке до громадянина управління та безпосередню участь людини у державних справах, що є одним з головних демократичних принципів. З огляду на місцеве самоврядування «субсидіарність» означає перенесення механізму вирішення важливих проблем на рівень їх виникнення (йдеться перш за все про функціонування громади, як первинного суб єкта місцевого самоврядування та її повноваження). Принцип субсидіарності вважається принципом обмеження влади, хоч і не володіє визначеним нормативним характером. Він радше визначає не норму, а вказує на можливість її застосування. З цього можна зробити висновок, що субсидіарність може використовуватися як керівна засада не лише під час визначення повноважень чи їх делегування, але і під час їх реалізації. В Україні юридично принцип субсидіарності вперше був закріплений в Конституції України від 28 червня 1996 р. як один із визначальних постулатів місцевого самоврядування. Зокрема, стаття 140 Конституції визначає: «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади жителів села чи добровільного об єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» [13, с. 310]. Саме завдяки тому, що громада має право самостійно вирішувати питання місцевого значення, повинна відбуватися реалізація принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні України. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., конкретизуючи конституційну норму про місцеве самоврядування в Україні, акцентує увагу в статті 2 на тому, що самоврядування «гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення». Фактично цей принцип досить повільно запроваджується у практичну діяльність органів місцевого самоврядування. Основними причинами такої неефективної діяльності вважаємо той факт, що територіальні громади та їх органи не володіють de facto цією «реальною здатністю» самостійно вирішувати питання місцевого значення. Вони не мають необхідної матеріально-фінансової основи для послідовного впровадження принципу субсидіарності у систему місцевого самоврядування. Другою причиною, як зазначає П. Гураль у своїй монографії, є той факт, що «в Україні кілька поколінь, які жили в радянську епоху, не мали жодного відношення до самоврядування. Не мають знань і навичок і сучасні громадяни України, їм потрібно систематично надавати цю допомогу. Конкретні заходи такої допомоги повинні бути передбачені і закріплені законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України» [14, с. 431]. Саме просвітницька діяльність в українському суспільстві могла би вирішити цю проблему. Очевидним є і той факт, що вже давно на часі є зміна системи (моделі) місцевого самоврядування в Україні, про що неодноразово говорилося на різних форумах, конференціях за участю науковців та політиків. Тут хочеться згадати внесок Ю. Панейка у теоретичне дослідження місцевого самоврядування в Україні. Науковець займався порівнянням різних муніципальних моделей у законодавстві країн Європи та намагався виокремити саме ту модель місцевого самоврядування, риси якої найбільше притаманні для України. Його вчення здебільшого стосувалося питань зародження місцевого самоврядування та муніципальних теорій, які мали вплив на процес його розвитку та формування як науки. Вчений вказує на те, що основним об єктом науки про місцеве самоврядування є громада як первинний та найбільш наближений до мешканців відповідної територіальної одиниці суб єкт місцевого самоврядування. На його думку, саме континентальна модель місцевого самоврядування відображає те, що громада повинна дбати за добробут кожного свого мешканця, надаючи послуги у матеріально-фінансовій, підприємницькій, житлово-комунальній та соціально-культурній сферах [15, с. 82]. Вважаємо, що саме ця модель найкраще відповідатиме Україні після проведення адміністративно-територіальної реформи. Характеризуючи перспективи застосування принципу субсидіарності в місцевому самоврядуванні України, вважаємо, що до відання 46

Держава і право місцевого самоврядування, починаючи з базового рівня, повинні належати всі публічні справи, які територіальна громада та її органи місцевого самоврядування спроможні реалізувати самостійно. Відповідно до компетенції органів місцевого самоврядування більш високого територіального рівня повинні належати лише ті питання, які торкаються інтересів населення району (області) в цілому або не можуть бути вирішені на первинному рівні. Саме тому до компетенції органів виконавчої влади повинні належати виключно ті питання, які вимагають централізованого вирішення і виходять завдяки своїй проблематиці за межі можливостей органів місцевого самоврядування або не відповідають їх завданням та функціям. Метою адміністративно-територіальної реформи, як вказується в Основних засадах адміністративно-територіальної реформи в Україні, є «реформування системи управління державою та територіального устрою відбувається з метою надання реальної можливості для людини отримати максимальну кількість послуг від органів влади на кожному рівні управління» [16]. В ході реформування відбуватиметься приведення українського законодавства у відповідність з положеннями Європейської хартії про місцеве самоврядування. Крім того, розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів повинен здійснюватися таким чином, щоби, по-перше, максимально наблизити процес прийняття рішення до громадянина, а по-друге, ці органи повинні володіти організаційними, матеріальними та фінансовими ресурсами для здійснення цих повноважень. Наявність таких ресурсів покликана забезпечити обсяг та якість соціальних послуг, які надаються населенню відповідно до загальнодержавних соціальних стандартів. Підсумовуючи все сказане вище і висвітлюючи питання виникнення та застосування принципу субсидіарності в місцевому самоврядуванні України, наголошуємо на нагальній потребі детальнішого дослідження цього питання та проведення порівняльного аналізу з метою вироблення науково обґрунтованої концепції. Для цього потрібно зменшити відстань між органом, який приймає рішення, і сферою виконання цього рішення з метою досягнення безпосередньої мети та оптимізації витрат на реалізацію цього рішення. Література 1. Gosepath S. The Principle of Subsidiarity // Andreas Føllesdal, Thomas Pogge (Hg.), Real World Justice: Grounds, Principles, Human Rights, and Social Institutions, Dordrecht: Springer, 2005. P. 157 170. 2. Millon-Delsol C. «Que sais-je?»: Le principe de subsidiarité. Presse Universitaire de France, Paris, 1993. 128 p. 3. Estella A. The EU Principle of Subsidiarity and its Critique / Oxford University Press, 2002, P. 76 82. 4. Определение и пределы принципа субсидиарности. Доклад Координационного комитета по местным и региональным органам власти // Издание Совета Европы. 1994, C. 8 54. 5. Hueglin Th. Federalism, Subsidiarity and the European Tradition / 2nd ECSA-World Conference Federalism, Subsidiarity and Democracy In The European Union Brussels, 5 6 May 1994, European Parliament 6. Гьофнер Й. Християнське суспільне вчення / Львів: Свічадо, 2002, C. 58 61 7. Їжак О. Принцип субсидіарності ЄС і межі його застосування в Україні // < http:// www.db.niss.gov.ua/docs/polmil/185.htm>. 8. Brucks W. Subsidiarität: Definition und Konkretisierung eines gesellschaftlichen Strukturprinzips // <http://socio.ch/demo/t_wbrucks.htm#2>. 9. Церква і соціальні проблеми. Енцикліка «Сотий рік» / Львів, Вид-во Львів. поліграф. технікуму, 1993, С. 516 549 10. Гнатів Я., Горак Р. «RERUM NOVARUM» (розділ із книги VІІІ «Роки страждань» біографічного дослідження «Іван Франко») / Збірник праць кафедри української преси і Дослідницького центру історії західноукраїнської преси. Вип. 7, Львів, 2007 47

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 11. Перець В. Особливості соціальної місії Церкви, представленої поученнями Слуги Божого Митрополита Андрея (Шептицького) / Матеріали Єпархіального Собору Тернопільсько-Зборівської Єпархії Української Греко-Католицької Церкви «Христос джерело відродження українського народу», 25 26 грудня 2001 р. 12. Boissière B. Le fédéralisme de Denis de Rougemont, toujours d actualité, en regard de la crise européenne d aujourd hui? / Presse Fédéraliste, Numéro 135, 2007 13. Коментар до Конституції України / Київ: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1996 376 с. 14. Гураль П. Ф. Територіальна громада в Україні: історико-правове дослідження: Монографія. / Львів: ЛьвДУВС, Край, 2008 468 с. 15. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування / Мюнхен: Українська Вільна Академія Наук (УВАН) в Німеччині, 1963 194 с. 16. Безсмертний Р. Основні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні // <http://www.municipal.gov.ua/1477>. 48

точка зору ТОЧКА ЗОРУ УДК 34:316.4.066 Правове стимулювання як процес реалізації правових стимулів Ігор Луценко, асистент Миколаївського державного гуманітарного університету ім. Петра Могили Стаття присвячена загальнотеоретичній проблемі правового стимулювання як засобу реалізації правових стимулів у процесі мотивації активної правомірної поведінки особистості з метою задоволення її потреб та інтересів. Ключові слова: ознака, правовий стимул, правове стимулювання, правомірна поведінка, процес, стимулювання З давніх часів стимулюванню приділялась значна увага. Державні мужі з метою активізації діяльності особи застосовували не тільки фізичний вплив та ідеологічне шахрайство, репресії і голод, але й правове стимулювання. Як свідчить історія, саме такий підхід є найбільш ефективним способом впливу на поведінку особи. Він дозволяє закріпити найбільш соціальноцінну правоактивну поведінку особи, підштовхує її до самовдосконалення й особистого зростання, що відповідно надає можливість використання усіх ресурсів особистості. Сьогодні стимулювання як засіб активізації діяльності людей використовується у різних сферах суспільного життя: політиці, економіці тощо. Поряд з тим зміна ролі права в житті суспільства поставило питання щодо необхідності перегляду існуючих соціальноправових засобів формування поведінки людини. Враховуючи соціально-економічні та політичні перетворення, які відбуваються в державі, важливе значення має стимулювання особи, яке відбувається в рамках права, тобто правове стимулювання. Питання стимулювання, в тому числі й правового, знайшли своє відображення в філософії, соціології, економіці, психології, а також і в юридичній науці. Однак кожний з вчених вкладає в це поняття свої ознаки та особливості, виходячи з напряму свого дослідження, що відповідно не дозволяє сформулювати цілісне уявлення щодо суті та змісту цієї правової категорії. Найбільш загальне розуміння стимулювання надане в енциклопедичних словниках, де воно зазвичай визначається як дія; давати стимул чи бути стимулом до чогонебудь; прискорювати, посилювати, поліпшувати здійснення чого-небудь [1, с. 1195]. Таке розуміння стимулювання перш за все вказує на його єдність з іншим поняттям стимулом. Таку спорідненість підкреслюють і більшість науковців, які поєднують стимулювання з винагородою, заохоченням та іншими видами стимулу (С. В. Венедіктов, Є. В. Охотський, К. Е. Торган, Я. С. Якушин та інші) [2, с. 31; 3, с. 235 236; 4, с. 8; 5, с. 6, 8]. Наприклад, Я. С. Якушин ототожнює стимулювання виключно із винагородою працівників у залежності від затраченої праці та її результатів [4, с. 8]; М. В. Гудімов та М. Дей із усіма стимулами, що встановленні у нормативному порядку [6, с. 25]. Так, М. Дей бачить стимулювання у якості інструменту формування правоактивної поведінки працівників шляхом встановлення для них додаткових позитивних наслідків [7, с. 105]. Такими інструментами називає автор моральні та матеріальні стимули, які закріплені в нормі права. 49

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Аналізуючи наведені вище точки зору, доходимо висновку, що не є прийнятним зведення стимулювання до стимулу або до одного із його видів, що нівелює саму можливість існування стимулювання у якості самостійного правового явища, яке має свій специфічний зміст та механізм впливу на суспільні процеси. Виключно до умов здійснення діяльності зводить стимулювання Є. В. Охотський. На його переконання, передумовою високоефективної, якісної праці працівника одночасно повинні виступати моральні та матеріальні фактори, оскільки самі по собі моральні не можуть стимулювати трудової діяльності [3, с. 235 236]. Однак їх реалізація залежить від самого працівника, його потреб та міри задоволення. Задоволення працівником своїх потреб є джерелом розвитку особистості. Водночас потреби людини залежать від рівня її розвитку. Чим вищий рівень розвитку, тим вищим є рівень потреб, тим яскравіше виражена мотивація до праці, тим сильнішим є прагнення до професійного розвитку незалежно від виду діяльності. В. Б. Авер янов також привертає увагу до такої характеристики стимулювання, як спонукальний фактор, зазначаючи, що стимулювання праці державних службовців має широкий спектр правових, економічних, соціальних і моральних аспектів, які спрямовують на адекватну оцінку кінцевих результатів їх праці та визначення відповідної винагороди за працю [8, с. 181]. Загальним для наведених вище тверджень є те, що процес стимулювання тісно пов язаний зі стимулами. Будучи закріпленими в нормах права, останні відіграють роль правових засобів (інструментів), за допомогою яких формується правомірна поведінка особи. Однак нормативне закріплення матеріальних та моральних стимулів не обов язково стає тією рушійною силою, що спонукає особу до дії. Існують й інші фактори, які впливають на свідомість особи, примушують її діяти у певному напрямі. Тому окрема група науковців (М. В. Гудімов, М. І. Карлін, І. Я. Лико, Н. О. Мазур, О. В. Малько та інші), висвітлюючи взаємозв язок стимулювання із стимулом, наполягає на необхідності в процесі стимулювання враховувати такі суб єктивні фактори, як потреби, інтереси та мотиви особи [6, с. 25; 9, с. 12; 10, с. 8; 11, с. 6; 12, с. 44]. Так, М. І. Карлін вважає, що стимулювання праці це механізм використання певних груп стимулів, які націлені на окремі інтереси працівників (або матеріальні, або моральні, або соціальні). Безперечно, потреби та інтереси відіграють роль рушійних факторів для певної діяльності та поведінки особи. Врахування потреб та інтересів особи дозволяє стимулюючому суб єкту зацікавлювати та направляти її діяльність у необхідне русло. Відповідно зацікавленість особи у результатах своєї діяльності є основою дієвості мотивів та стимулів, які при цьому використовуються. Стимулюючий ефект зовнішнього впливу залежить від характеру відображення потреб та інтересів особи. Поведінка особи визначається перш за все не правом, а саме інтересами та потребами, які перетворюються на стимул її діяльності. Відображені у нормі права, інтереси та потреби здійснюють вплив на свідомість та поведінку особи, зацікавлюють її, тим самим дозволяють стимулюючому суб єкту (органу, посадовій особі, державі) здійснювати ефективне стимулювання діяльності стимульованого суб єкта (особи, групи осіб тощо). Необхідно погодитись і з І. Я. Лико, яка вказує, що стимулювання охоплює формування та відбір якісно нових стимулів шляхом вивчення мотивів потреб працівника, його ідеалів, цінностей та прагнень, котрі б враховували проблеми сьогодення та скеровували трудову активність працівника до ефективної праці [10, с. 8]. Н. О. Мазур, поділяючи точку зору Т. Я. Лико, стимулювання розглядає як процес вибору та застосування стимулів, здатних сформувати у людини систему мотивів до очікуваних дій [11, с. 6]. Аналізуючи зазначені вище позиції авторів, слід погодитись з тим, що стимул повинен закріплювати те, що для людини важливо. Стимулювання ж полягає у вмінні визначити місце стимулів у поведінці особи чи колективу, сферу, ефективність їх дії, форми найкращого поєднання. При цьому важливо враховувати динаміку стимулів, інтересів і потреб людей, співвідношення між ними залежно від змін, що відбуваються у суспільному житті, житті трудового колективу та конкретного працівника [13, с. 28]. 50

точка зору На основі наведеного можна зробити висновок, що стимулювання та стимул взаємопов язані категорії. Стимул ззовні впливає на свідомість та психіку людини і тим самим породжує мотивацію її поведінки. Наявність стимулу мотивує поведінку особи, зацікавлює і спонукає до дії з метою задоволення як суспільних, так і власних потреб та інтересів. Отже, стимулювання, яке відбувається для активізації діяльності особи, здійснюється із застосуванням стимулів. У свою чергу стимули виступають тими інструментами, за допомогою яких досягаються цілі стимулювання. Беручи до уваги наведені аргументи, погодимося із О. В. Мальком, який правове стимулювання розглядає як процес впливу правових стимулів на інтереси суб єктів, і, не ототожнюючи категорії «правовий стимул» та «правове стимулювання», підкреслює їх взаємозв язок, кажучи: «друге процес дії першого» [14, с. 61]. Таким чином, стимул та стимулювання співвідносяться між собою як частина та ціле. Продовжуючи аналіз позицій науковців щодо суті та змісту правового стимулювання, необхідно підкреслити, що більшість із них поряд із поєднанням цієї категорії зі стимулом розглядають її перш за все як певний вплив на особу, її діяльність тощо (Ю. Н. Старілов, І. М. Попова, А. О. Ручка, М. А. Сакада, О. В. Чумаченко та інші) [15, с. 418; 16, с. 5; 17, с. 58; 18, с. 6]. Наприклад, Ю. Н. Старілов, досліджуючи стимулювання з точки зору державно-службової діяльності, вказує, що воно представляє собою вплив суб єктів (посадової особи, органу і т.д.) на потреби, інтереси, свідомість, волю, практичну поведінку службовця, а отже, на результати його управлінської праці, державно-службової діяльності [15, с. 418]. Аналогічні думки висловлює й О. В. Чумаченко, зазначаючи, що стимулювання праці є специфічним типом управлінського впливу на трудову діяльність учасників виробництва на основі регулювання умов їх життєдіяльності, за допомогою застосування заходів стимулювання для задоволення потреб [18, с. 6]. На відміну від наведених вище позицій ряд науковців (І. А. Грузіна, О. В. Малько, С. В. Мірошнік, І. С. Процик та інші) вважають, що стимулювання не просто вплив, а процес впливу [19, с. 8; 12, с. 44; 20, с. 279; 21, с. 6]. Зокрема, І. А. Грузіна стимулювання трудової активності розглядає як процес, який передбачає вплив на працівника за допомогою використання його потреб, інтересів, бажань, цілей і реалізується через створення умов трудової ситуації, що спонукають людину діяти певним чином [19, с. 8]. Як процес впливу розглядає правове стимулювання і С. В. Мірошнік, а саме процес впливу на свідомість та психіку людини реальних правоможностей, які пов язані з реалізацією суб єктивного права або з отриманням особою нагороди за свою правомірну поведінку, яка перевищує зазвичай поставлені вимоги [20, с. 279]. Така позиція науковців, на наш погляд, є слушною. Адже правове стимулювання не може мати спонтанного, хаотичного характеру, а виключно послідовного. Бо процес характеризується послідовною зміною станів або явищ, є сукупністю дій для досягнення якого-небудь результату [1, с. 997; 22, с. 417; 23, с. 1087; 24, с. 98; 25, с. 277 278]. Правове стимулювання починається з моменту усвідомлення законодавцем необхідності та можливості впливу правових стимулів на психіку та свідомість людини. З ясування потреб та інтересів особи дозволяє йому розробити та закріпити у нормах права дійсно дієві засоби мотивування діяльності особи. Надання правовим стимулам чітких правових форм створює відповідну юридичну основу процесу правового стимулювання. Стимулюючий суб єкт, бажаючи виникнення правомірного діяння з боку стимульованого суб єкта, за допомогою правових норм ціленаправлено впливає на останнього. Тому погоджуємося з тими авторами (І. Я. Грузіна, І. Я. Лико, Н. О. Мазур, О. В. Малько, О. В. Мірошнік та інші), які вказують, що при стимулюванні здійснюється процес вибору та застосування стимулів, які здатні задовольнити інтереси та потреби особи, сформувати у неї систему мотивів до очікуваних дій та результатів [19, с. 8; 10, с. 8; 11, с. 6; 12, с. 44; 20, с. 279]. У процесі стимулюючого впливу важливо також враховувати, що нормативне закріплення правових стимулів не дає автоматично бажаного результату, якщо особа не проінформована про їх існування, особливості та порядок надання. Необхідними 51

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 також завжди є ті зв язки, які можуть виникнути між стимулюючим та стимульованим суб єктами. Безперечно, з ясування потреб та інтересів особи, встановлення нормативно закріплених стимулів та інформування про їх наявність є основними стадіями процесу правового стимулювання. Однак цього не достатньо, щоб особа почала здійснювати соціально-правомірне діяння. Вона повинна усвідомити, пропустити відповідну інформацію через свою свідомість, зрозуміти її і тільки тоді вчиняти певні діяння. Саме оцінюючи зміст правового стимулу на основі власних інтересів та потреб, особа ставить собі конкретні цілі, обирає правові засоби для їх досягнення. Обравши найбільш прийнятний з точки зору особи правовий стимул, вона здійснює відповідне правомірне діяння, тобто реалізує правову норму, у результаті чого досягається заздалегідь поставлена мета отримання відповідної моральної чи матеріальної винагороди. Ми погоджуємося і з тими науковцями, які вказують на тривалий характер стимулювання (Ю. М. Козлов, В. І. Курілов, Г. М. Петров., Є. С. Фролов та інші) [26, с. 137; 27, с. 31; 28, с. 154], що включає в себе ряд об єктивних та суб єктивних факторів, які взаємодоповнюються та, взаємодіючи між собою, приводять відповідний процес у дію. Отже, правове стимулювання це тривалий процес впливу правових стимулів на інтереси та потреби суб єктів. Враховуючи висновки, отримані в ході аналізу різних точок науковців щодо сутності та змісту правового стимулювання, пропонуємо такі його ознаки: 1) є тривалим процесом впливу на суб єкта; 2) має свідомо-організаційний характер; 3) передбачає систему логічно-послідовних та взаємопов язаних дій як з боку стимулюючого, так і з боку стимульованого суб єкта; 4) виходить з потреб та інтересів стимулюючого суб єкта; 5) обов язково враховує потреби, інтереси та здібності стимульованого суб єкта; 6) забезпечує мотивацію правомірної поведінки; 7) здійснюється із застосуванням стимулів, які виступають інструментами (засобами), за допомогою яких досягаються цілі стимулювання; 8) охоплює як об єктивні, так і суб єктивні фактори впливу на свідомість індивіда; 9) базується на добровільному виборі варіанту поведінки стимульованим суб єктом; 10) здійснюється не тільки у формі владно-юридичного впливу (правового регулювання), але й в інформаційній, ідеологічній та соціальній формах впливу; 11) передбачає в кінцевому результаті надання певного блага стимульованому суб єкту. Систематизувавши наведені ознаки, що утворюють зміст правового стимулювання, пропонуємо таку дефініцію досліджуваної категорії: «правове стимулювання» це тривалий процес правового впливу правових стимулів на потреби та інтереси особи, що спрямований на активізацію її правомірної поведінки. 1. 2. 3. Література Великий тлумачний словник сучасної української мови // Уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. К.; Ірпінь: Перун, 2002. 1440 с. Венедіктов С. В. Матеріальне та моральне стимулювання ефективної професійної діяльності працівників органів внутрішніх справ України: теоретичний аспект: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.05 /Київ. нац. ун-т ім. Т. Шевченка. К., 2005. 19 с. Служебная карьера. Учебно-методическое пособие / Под общей редакцией Е. В. Охотского. М.: Экономика, 1998. 302 с. 52

точка зору 4. Якушин Я. С. Материальное стимулирование труда и его особенности на предприятиях исправительно-трудовых учреждений: Учебное пособие. Ленинград, 1975. 38 с. 5. Торган К. З. Правовые стимулы научно-технического прогресса в производственном обьединении. М.: Юрид. лит., 1983. 88 с. 6. Гудимов Н. В. Материальное стимулирование социалистической дисциплины труда: Учебное пособие. Краснодар: Изд-во Кубанского гос. ун-та, 1981. 88 с. 7. Дей М. Основні питання стимулювання трудової активності в Україні // Підприємництво, господарство і право. 2004. 6. С.105 108. 8. Державна служба в Україні: організаційно-правові основи і шляхи її розвитку / За заг. ред. В. Б. Авер янова. К.: ІнЮре, 1999. 205 с. 9. Карлін М. І. Формування механізму стимулювання праці в перехідній економіці: проблеми теорії і практики: Автореф. дис.... доктора економ. наук // Київський національний економічний університет. Київ, 1999. 32 с. 10. Лико І. Я. Соціально-економічне стимулювання працівників на промислових підприємствах: Автореф. дис.... канд. економ. Наук // Національний Університет «Львівська політехніка». Львів, 2006. 25 с. 11. Мазур Н. О. Формування системи мотивації продуктивності персоналу підприємства: Автореф. дис. канд. економ. наук // Національний Університет «Львівська політехніка». Львів, 2004. 22 с. 12. Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве: теоретико-информационный аспект. Саратов. Изд - во СГУ, 1994. 240 с. 13. Поварич И. П., Прошкин Б. Г. Стимулирование труда: системный подход. Новосибирск: Наука, 1990. 193 с. 14. Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юристъ, 2004. 250 с. 15. Старилов Ю. Н. Служебное право. Учебник. М.: Изд-во БЕК, 1996. 470 с. 16. Попова И. М. Стимулирование трудовой деятельности как способ управлення. Киев: Наук. думка, 1976. 207 с. 17. Ручка А. С., Сакада Н. А. Стимулирование и мотивация труда на промышленном предприятии: монография. Киев.: Наук. думка, 1988. 223 с. 18. Чумаченко О. В. Механізм стимулювання виробничої діяльності персоналу підприємства: Автореф. дис.... канд. економ. наук // Донецький національний університет. Донецьк, 2004. 15 с. 19. Грузіна І. А. Організація прийняття рішень з мотивації праці персоналу підприємства: Автореф. дис.... канд. економ. наук // Харківський національний економічний університет. Харків, 2004. 21 с. 20. Мирошник С. В. Теория правового стимулирования: Дисс.... доктора юрид. наук // Северо-Кавказская Академия государственной службы. Ростов-на-Дону, 2003. 380 с. 21. Процик І.С. Мотивування керівників в системі управління підприємством: Автореф. дис.... канд. економ. наук // Національний Університет «Львівська політехніка». Львів, 2007. 27 с. 22. Словарь иностранных слов. М.: Рус. язык, 1989. 624 с. 23. Советский енциклопедический словарь. М: Сов. энциклопедия, 1989. 1632 с. 24. Сущенко В. Д., Присяжний С. В., Коваленко О.І. Сучасний процес управління в органах внутрішніх справ: Монографічне дослідження. Київ: Національна академія внутрішніх справ України, 1999. 352 с. 25. Марчук В. М., Ніколаєва Л. В. Нариси з теорії права: Навч. посіб. К.: Істина, 2004. 304 с. 26. Курилов В. И. Личность. Труд. Право. М.: Юрид. лит., 1989. 335 с. 27. Петров Г. М. Поощрения в государственном управлений (правовые аспекты). Ярославль: Изд. гос. ун-та, 1993. 176 с. 28. Козлов Ю. М., Фролов Е. С. Научная организация управлення и право. М.: Изд. МГУ, 1986. 245 с. 53

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ ДЕМОКРАТІЇ Наприкінці 2007 року Генеральна Асамблея Організації Об єднаних Націй прийняла рішення про запровадження Міжнародного дня демократії, який запропонувала відзначати щороку 15 вересня. Цей день повинен стати нагодою для кожної держави та кожного народу для осмислення суті і змісту демократії як суспільного ідеалу та способу реальної організації влади, державного і політичного режиму. Символічно, що відзначення Міжнародного дня демократії збіглося із річницею прийняття Радою Міжпарламентського Союзу міжнародної організації, яка об єднує парламенти 146 держав світу Загальної декларації про демократію. Ця Декларація, яка має рекомендаційний характер, містить виклад того уявлення про демократію, основні її засади та вимоги, які вона ставить до демократичних держав у здійсненні внутрішньої та зовнішньої політики, яке відповідає загальнолюдським здобуткам, вистраждане досвідом багатьох поколінь. Будучи переконані, що зміст Декларації становить значний інтерес для українського читача, особливо з огляду на складні і суперечливі процеси становлення інститутів демократії в Україні, демократичних переконань української політичної еліти і способів діяльності сучасної української влади, ми публікуємо неофіційний український переклад Загальної декларації про демократію, підготований експертами Інституту виборчого права. ЗАГАЛЬНА ДЕКЛАРАЦІЯ ПРО ДЕМОКРАТІЮ Прийнята Радою Міжпарламентського Союзу на 161 сесії (Каїр, 16 вересня 1997 року) Міжпарламентська Рада, Підтверджуючи відданість Міжпарламентського Союзу ідеалам миру та розвитку і переконаність, що зміцнення процесів демократизації та представницьких інституцій є значним внеском у досягнення цих цілей, Підтверджуючи також покликання і відданість Міжпарламентського Союзу до поширення демократії та встановлення плюралістичних систем представницької влади у всьому світі та прагнення посилити свою постійну та різноманітну діяльність у цій сфері, Нагадуючи, що кожна держава має суверенне право вільно обирати та розвивати згідно з волею її народу свої власні політичну, соціальну, економічну та культурну системи без втручання інших держав у суворій відповідності до Статуту Організації Об єднаних Націй, Нагадуючи також Загальну декларацію прав людини, прийняту 10 грудня 1948 року, а також Міжнародний пакт про громадянські та політичні права і Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права, прийняті 16 грудня 1966 року, Міжнародну конвенцію про усунення усіх форм расової дискримінації, прийняту 21 грудня 1965 року, та Конвенцію про усунення усіх форм дискримінації жінок, прийняту 18 грудня 1979 року, Нагадуючи далі Декларацію про критерії вільних і чесних виборів, прийняту у березні 1994 року, у якій стверджується, що у будь-якій державі влада уряду може походити тільки від волі народу, вираженої на справжніх, вільних і чесних виборах, Посилаючись на План дій щодо демократизації, запропонований 20 грудня 1996 року Генеральним Секретарем ООН на 51 сесії Генеральної Асамблеї Організації 54

міжнародні стандарти демократії Об єднаних Націй, приймає цю Загальну декларацію про демократію та cпонукає уряди та парламенти у всьому світі керуватися її змістом: Частина перша. Принципи демократії 1. Демократія є як загальновизнаним ідеалом, так і метою, заснованою на спільних цінностях, що поділяються народами всієї світової спільноти безвідносно до культурних, політичних, соціальних та економічних відмінностей. Таким чином, вона є основним правом громадян, яке повинно здійснюватися в умовах свободи, рівності, прозорості й відповідальності з належною повагою до плюралізму поглядів та в інтересах спільноти. 2. Демократія є як ідеалом, якого слід прагнути, так і способом управління, який має застосовуватися відповідно до уявлень, що відображають різноманітність досвідів та культурних особливостей без відступів від визнаних міжнародною спільнотою принципів, норм і стандартів. Таким чином, це стан чи умова, що постійно вдосконалюється і завжди здатний вдосконалюватися, і його прогрес залежить від різноманітності політичних, соціальних, економічних та культурних факторів. 3. Як ідеал демократія націлена по суті на збереження та підтримку гідності та основних прав особи, досягнення соціальної справедливості, стимулювання економічного та суспільного розвитку спільноти, посилення згуртованості суспільства та зміцнення національного спокою, а також створення клімату, сприятливого для міжнародного миру. Як форма здійснення влади демократія є найкращим способом досягнення цих цілей; вона також є єдиною політичною системою, здатною до самокорекції. 4. Досягнення демократії має передумовою справжнє партнерство між чоловіком і жінкою при веденні справ суспільства, у якому вони працюють у рівності і взаємній доповнювальності, отримуючи взаємне збагачення із своїх відмінностей. 5. Стан демократії забезпечує, що процеси приходу до влади, перебування при владі та зміни допускають вільну політичну змагальність і є результатом відкритої, вільної і позбавленої дискримінації участі народу, здійснюваної відповідно до верховенства права 1 як за буквою, так і за духом. 6. Демократія невіддільна від прав, викладених у міжнародних інструментах, згаданих у преамбулі. Отже, ці права тому повинні ефективно застосовуватися, а їх належне здійснення повинно бути узгоджене з індивідуальною та колективною відповідальністю. 7. Демократія заснована на первинності закону і здійсненні прав людини. У демократичній державі ніхто не перебуває над законом і всі є рівними перед законом. 8. Мир та економічний, суспільний і культурний розвиток є як умовами, так і продуктами демократії. Отже, існує взаємозв язок між миром, розвитком, повагою та додержанням верховенства права та прав людини. Частина друга. Складові та здійснення демократичного управління 9. Демократія заснована на існуванні інституцій, достатньо структурованих і таких, що належно функціонують, а також на багатьох стандартах і нормах та на волі суспільства як цілого, цілком обізнаного зі своїми правами та відповідальностями. 10. Саме демократичні інституції мають узгоджувати напруження і зберігати рівновагу між взаємно конкурентними вимогами різноманітності й однаковості, індивідуальності й колективності для того, щоб поліпшувати суспільну згуртованість і солідарність. 11. Демократія заснована на праві кожного брати участь в управлінні державними справами; вона тому вимагає існування представницьких інституцій на усіх рівнях та, зокрема, Парламенту, у якому представлені усі складові суспільства і які мають потрібні владні повноваження та засоби для вираження волі народу через здійснення законодавчої діяльності та нагляд за діяльністю уряду. 12. Ключовим елементом у здійсненні демократії є проведення вільних і чесних виборів через регулярні проміжки часу, які створюють умови для вираження волі народу. Ці вибори повинні проводитися на основі загального, рівного та таємного виборчого права так, щоб усі, хто голосує, могли обирати своїх представників в умовах рівності, 1 В оригіналі вживається термін «rule of law» (Прим. ред.). 55

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 відкритості та прозорості, що стимулює політичну змагальність. Для цього суттєву роль відіграють громадянські і політичні права, і серед них зокрема право голосу та право бути обраним, права на свободу вираження поглядів та на об єднання, доступ до інформації та здійснення політичної діяльності. Організація, діяльність, кошти, фінансування та етика партій повинні бути урегульовані належним чином і безсторонньо, щоби забезпечити цілісність демократичних процесів. 13. Важлива функція держави полягає у забезпеченні можливості для своїх громадян користуватися громадянськими, культурними, економічними, політичними та соціальними правами. Демократія, таким чином, іде поруч із ефективною, чесною і прозорою владою, вільно обраною і підзвітною за ведення публічних справ. 14. Публічна підзвітність, суттєва для демократії, стосується усіх тих, хто здійснює публічну владу, обраних чи не обраних, та до усіх без винятку органів публічної влади. Підзвітність тягне за собою право громадськості на доступ до інформації про діяльність органів управління, право на звернення до органів управління та пошуку відшкодування через безсторонні адміністративні та судові механізми. 15. Публічне життя у цілому повинно нести відбиток моральності та прозорості, і для їх дотримання повинні бути встановлені відповідні норми і процедури. 16. Індивідуальна участь у демократичних процесах та публічному житті на всіх рівнях повинна бути врегульована справедливо і безсторонньо та повинна уникати будьякої дискримінації, а також залякування з боку держави та недержавних суб єктів. 17. Судові інституції та незалежні, безсторонні та ефективні механізми нагляду є гарантами верховенства права, на якому заснована демократія. Для того, щоб ці інституції та механізми повністю забезпечували повагу до законів, підвищували ступінь справедливості процесів та виправлення несправедливостей, повинен існувати доступ усіх до адміністративних та судових засобів на засадах рівності, а також повага до адміністративних та судових рішень з боку як органів держави та представників публічної влади, так і кожного члена суспільства. 18. Хоча існування активного громадянського суспільства є суттєвим елементом демократії, здатність і готовність індивідуумів брати участь у демократичних процесах і здійснювати вибір влади не з являється сама по собі. Тому необхідно розвивати умови, сприятливі для реального здійснення прав на участь, водночас також усуваючи перешкоди, які не допускають, заважають та гальмують це здійснення. Тому обов язково потрібно забезпечити, серед іншого, постійне розширення рівності, прозорості та освіти та усувати перешкоди, як неосвіченість, нетерпимість, апатія, брак реального вибору й альтернатив, відсутність заходів, призначених виправляти нерівності чи дискримінацію соціальної, культурної, релігійної та расової природи чи з міркувань статі. 19. Стабільний стан демократії вимагає, таким чином, демократичних клімату і культури, які постійно плекаються та зміцнюються через освіту та інші носії культури й інформації. Отже, демократичне суспільство повинно надавати особливу увагу освіті у найширшому сенсі цього терміна, зокрема громадянській освіті та формуванню відповідальних громадян. 20. Демократичні процеси стимулюються сприятливим економічним середовищем; тому у свої загальних зусиллях до розвитку суспільство повинно надавати особливу увагу задоволенню основних економічних потреб найбільш незабезпечених, таким чином створюючи умови для їх повної інтеграції у демократичний процес. 21. Стан демократії передбачає свободу висловлювань та вираження поглядів; це право означає свободу дотримуватися поглядів без зовнішнього втручання, а також шукати, отримувати та розповсюджувати інформацію будь-якими засобами та без обмежень. 22. Інституції та процеси демократії повинні забезпечувати участь усього народу як в однорідних, так і в неоднорідних суспільствах, щоб гарантувати різноманітність, плюралізм та право бути інакшим в умовах толерантності. 23. Демократичні інституції та процеси повинні також заохочувати децентралізоване місцеве та регіональне управління та адміністрацію, що є правом та потребою і що створює можливості для розширення основи публічної участі. 56

міжнародні стандарти демократії Частина третя. Міжнародний вимір демократії 24. Демократію слід також визнавати як міжнародний принцип, який застосовується до міжнародних організацій та до держав у їх міжнародних відносинах. Принцип міжнародної демократії означає не лише рівне і справедливе представництво держав; він також поширюється на економічні права та обов язки держав. 25. Принципи демократії повинні застосовуватися до міжнародного ведення справ, що становлять глобальний інтерес та спільний спадок людства, зокрема довкілля людини. 26. Для збереження міжнародної демократії держави повинні гарантувати, що їх поведінка узгоджується із міжнародним правом, утримуватися від застосування погроз або сили та від будь-якої поведінки, яка ставить під загрозу чи порушує суверенітет і політичну чи територіальну цілісність інших держав, та здійснювати кроки до розв язання своїх розбіжностей мирними засобами. 27. Демократія повинна підтримувати демократичні принципи у міжнародних відносинах. У цьому сенсі демократії повинні утримуватися від недемократичної поведінки, виражати солідарність з демократичними урядами і недержавними суб єктами, як неурядові організації, які працюють в ім я демократії та прав людини, та поширювати солідарність на тих, хто є жертвою порушень прав людини від рук недемократичних режимів. Щоб зміцнити міжнародну кримінальну юстицію, демократії повинні відкинути безкарність міжнародних злочинів та серйозних порушень основних прав людини та підтримати заснування постійного міжнародного кримінального суду. Вийшло друком видання: Конституційна держава та права й основоположні свободи: Україна та європейський досвід. Монографія / Автор. кол. Ващук О. М., Мазурок І. О., Навроцький В. В., Савчин М. В. (кер. автор. кол.), Трачук П. А. - Ужгород: Видавництво Мистецька Лінія, 2008. 348 с. Монографія присвячена актуальним проблемам формування та розвитку принципів правової, соціальної і демократичної держави, в якій гарантуються невід ємні та невідчужувані права і свободи людини й громадянина. Проведено аналіз природи прав і свобод людини та становлення системи їх правового захисту, ступеня втілення конституційних засад організації публічної влади та її взаємодії з громадянським суспільством. Для студентів, аспірантів, науковців, викладачів юридичних навчальних закладів, державних і муніципальних службовців, представників громадських організацій та політичних партій. 57

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 З НАЦІОНАЛЬНОЇ СПАДЩИНИ УДК 947.78:332.4 ЗАХІДНО-УКРАЇНСЬКА НАРОДНА РЕСПУБЛІКА В КОНСТИТУЦІЙНОМУ ПРОЕКТІ С. ДНІСТРЯНСЬКОГО (до 90-річчя від часу проголошення ЗУНР) Андрій САВЧАК, науковий консультант судді Конституційного Суду України Стаття присвячена розвитку конституційних ідей в Україні періоду національної революції 1917 20 рр. ХХ ст. Аналізується авторський проект Конституції ЗУНР акад. ВУАН С. Дністрянського. Звертається увага на рівень юридичної техніки цього документа, використання в ньому передових досягнень тогочасного європейського конституціоналізму. Ключові слова: конституціоналізм, наука державного (конституційного) права, проект конституції, ЗУНР. Українська національна революція 1917 1920 рр. як суспільний феномен мала глибоке коріння, була зумовлена цілою низкою історичних закономірностей і заслужено зайняла своє місце серед визвольних процесів європейських народів у ХХ ст. За століття гноблення й експлуатації російським самодержавством в українському народі нагромадився гігантський потенціал протесту, непримиренного прагнення до волі, жагучого бажання самому розпоряджатись власною долею [1, c. 373]. Подібні переживання в той час були характерними і для українців Австро-Угорської монархії, реальність існування якої на осінь 1918 року все більше набувала примарних рис. 18 жовтня 1918 року у Львові відбулось загальнонаціональне (в рамках етнічних українських земель Австро-Угорської монархії) представницьке зібрання в складі близько 500 осіб українських депутатів австрійського парламенту, депутатів крайових сеймів Галичини і Буковини, єпископату, делегатів українських партій, громадських організацій та суспільно-політичних рухів, яке обрало Українську Національну Раду. До складу Української Національної Ради, яка фактично отримала статус Конституанти (Конституційних Зборів), оскільки серед її повноважень чітко і однозначно було зазначено право «...виконати в хвилі, яку признає за відповідну іменем українського народу Австро-Угорської монархії, його правосамоозначення та рішати про державну судьбу всіх областей тим народом заселених; предприйняти всі постанови та заходи репрезентативного, законодатного та адміністративного характеру, щоби своє рішення (про самовизначення українського народу А.С.) перевести в життя» [2]. Вже першим своїм документом «Маніфестом Української Національної Ради» (19.10.1918 р.) Конституанта задекларувала бажання та право українців Австро- Угорщини на створення своєї національної держави. В ньому зокрема говорилося: «Стоячи на становищі самовизначення народів, Українська Національна Рада як конституанта постановляє: І. Ціла етнографічна українська область в Австро-Угорщині, зокрема Східна Галичина з граничною лінією Сяну з влученнєм Лемківщини, північно-західна Буковина з містами Чернівці, Сторожинець і Серет та українська полоса північно-східної Угорщини творить одноцільну українську територію. ІІ. Ся українська національна територія уконститовується отсим як українська держава Взивається всі національні меншости, щоби уконститувалися і негайно вислали своїх представників до Української Національ- 58

з національної спадщини ної Ради ІV. Українська Національна Рада виготовить конституцію для утвореної сим способом держави на основах загального, рівного, тайного і безпосереднього права голосування з пропорціональнним заступництвом і правом національно-культурної автономії» [3, c. 29 30] 1 листопада 1918 року Українська Національна Рада проголосила створення української держави в рамках етнічних українських земель колишньої Австро-Угорської монархії. Через два тижні було прийнято Тимчасовий основний закон ЗУНР, а згодом і низку інших актів конституційного характеру, необхідних для функціонування держави. На жаль, через військову інтервенцію з боку Польщі вже в середині наступного, 1919 року ця українська держава фактично перестала існувати, а її уряд опинився в еміграції, де в неймовірно важких умовах продовжував боротися за існування своєї Республіки (до 1923 року часу юридичної ліквідації ЗУНР). Однак весь цей час західні українці не покидали думки про можливість відновлення своєї державності, перетворення ЗУНР на модерну європейську демократичну державу. Яскравим свідченням останнього був проект Конституції Західно-Української Народної Республіки [4] підготований у 1920 році спеціально на замовлення Президента ЗУНР Євгена Петрушевича (1863 1940) професором Львівського університету Станіславом Севериновичем Дністрянським (1870 1935) 1. Чітка внутрішня будова цього документа, логіка викладу його окремих положень, юридична лаконічність з одного боку, та доступність у розумінні сутності окремих понять та категорій для звичайного (пересічного) громадянина, з іншого боку, завершеність юридичних конструкцій, зрозумілий механізм «ваг і стримувань» в системі організації державної влади, збалансованість інтересів «особи», «національних меншин» та «титульної нації», інтересів «держави» та «територіальних громад» і т.д. все це разом дало підстави назвати його одним із кращих проектів української конституції у ХХ ст. Подібного роду оцінки були надані Проекту як в час його фактичної появи (М. Мельник), так і в наші дні. Прикметно, що останнє стосується не тільки вітчизняних вчених (Т. Г. Андрусяк, В. І. Возьний, А. Ф. Коваль, Т. І. Костецька, О. М. Мироненко, П. Б. Стецюк, І. Б. Усенко, В. М. Шаповал), а й тих закордонних вчених, які мали можливість ознайомитись із його текстом (Дж. Бонайн, М. Гранат, К. Екхартд, В. Мантль, Б. Майгер). Так, зокрема професор Університету м. Грац (Австрія) Вольган Мантль назвав проект «імпонуючою спробою розвинути досягнення конституціоналізму періоду ХІХ ст., поєднати їх із сучасними конституційними ідеями» та прирівняв його до «вражаючої візитної картки історії творення української державності, що триває протягом століть». При цьому, на думку вченого, поява саме такого і за змістом, і за формою конституційного проекту сталася насамперед завдяки тому, що його автором був справжній «професор права і депутат парламенту колишньої австро-угорської монархії», який досконало знав найкращі австрійські юридичні традиції і мав великий досвід законотворчої діяльності [5, s. 330]. Структурно проект Конституції ЗУНР С. Дністрянського (на фоні українських конституційних проектів періоду 1917 1920 рр.) якісно відрізнявся своєю внутрішньою логікою та певною «австрійською (німецькою)» юридичною чіткістю. Він поділявся всього на три розділи («Держава і право», «Державна влада», «Право народів на самовизначення»), які об'єднали в собі 130 параграфів. В них послідовно і достатньо зрозуміло викладено правові основи виникнення ЗУНР як національної суверенної, демократичної та правової держави з республіканською формою правління, основи правового статусу особи і громадянина, систему та організацію діяльності органів державної влади і територіального (місцевого) самоврядування, а також правового становища українського народу та національних меншин, які проживали на території Республіки. Необхідно зазначити, що крім широко застосовуваних в ті часи положень щодо принципу поділу влади, системи органів державної влади як такої, організації територіального самоврядування, у Проекті знайшли своє відображення і ряд тогочасних конституційних новел, які власне і були означенням появи т.зв. «нової (другої) хвилі» євро- 1 Про життя, громадсько-політичну та наукову діяльність С. С. Дністрянського див.: А. Савчак. Станіслав Дністрянський визначний український вчений, правознавець, громадський діяч, партіот // Вибори і демократія. 2005. 2 (4). С. 79 81. 59

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 пейських конституцій (Австрії, Німеччини, Чехословаччини тощо). Мова йде, зокрема, про включення до предмета конституційного регулювання нового комплексу суспільних відносин (економічних і соціальних), про своєрідне розширення конституційно визначених меж впливу (втручання) держави в життя суспільства та особи, про надання конституційного статусу новим політичним інститутам (партіям, профспілкам), про перші спроби конституційного визначення принципів зовнішньої політики держави, про запровадження інституту конституційного контролю у формі судових чи квазісудових органів. Так, низка положень Проекту характеризують ЗУНР як соціальну державу ( 30, 32, 38), передбачають обов язок держави «упорядкувати економічне життя» ( 32) та підтримувати робітників у збереженні їх здоров я, працездатності та повної оплати результатів праці ( 37). У той же час окремий розділ Проекту присвячений праву народів на самовизначення і містить ряд положень, які забезпечують національним меншинам участь у державному житті (зокрема, через функціонування національних курій Народної Палати) та надають їм широку національно-культурну автономію ( 127). Проект Конституції ЗУНР містив чіткі приписи щодо цивілізованого (на основі права нації на політичне самовизначення) шляху виникнення (уконституювання) української держави в територіальних рамках етнографічних українських земель колишньої Австро- Угорської монархії, а також подальшу організацію в ній механізму здійснення державної влади, передбачав можливість державно-правового об єднання українських республік (ЗУНР та УНР) в єдиній демократичній Україні. Знайшли своє відображення в авторському Проекті С. Дністрянського погляди вченого щодо ролі і місця демократії в сучасній державі. Це перш за все стосується конституційного закріплення правового становища народу як суб єкта конституційноправових відносин та побудови конституційно-правового механізму функціонування інституту демократії (прямої та представницької) в державі. Виходячи з аналізу цього Проекту, в частині першого можна говорити про таке: а) загальнотеоретичні погляди вченого щодо права народу на самовизначення; б) бачення вченим форми офіційного визначення категорії «український народ»; в) погляди вченого на зміст тези про «народ як суб єкт права установчої влади». В частині другого слід окремо зазначити, що в конституційноправових поглядах С. Дністрянського присутні та достатньо опрацьовані обидві складові цілісного механізму функціонування демократії, а саме пряма (референдуми, вибори) та представницька (парламент, місцеві ради, інші представницькі органи). При цьому Проект пропонував цілісну та одночасно достатньо оригінальну систему механізму функціонування демократії в державі. Вона мала включати в себе одночасно як загальновизнані на той час елементи механізму такої системи (вибори, референдуми, парламент, місцеві представницькі органи тощо), так і дещо незвичні як то спеціальний загальнонаціональний виборний орган із внесення змін до конституції (Загальнонародна рада), чи фахові (професійні) ради як дорадчі органи (Народні Комори). У Проекті Конституції ЗУНР С. Дністрянського можна зустріти цілий набір загальновизнаних елементів системи правової охорони конституції як такої. Зокрема йдеться про наявність в ньому інституту спеціальної процедури прийняття конституції (через Установчі збори), окремої ускладненої процедури внесення змін до конституції держави в порівнянні із звичайними законами (через спеціально скликаний для цього представницький орган Загальнодержавну раду, до складу якої мали б увійти парламентарії, представники всіх регіонів держави та окремих корпоративних утворень), певні елементи інституту конституційної відповідальності (як-то імпічмент Президента Республіки, парламентська відповідальність Уряду, відставка Уряду, дострокове припинення повноважень парламенту і т.д.). Однак головною у цій частині, безперечно, була пропозиція запровадження інституту конституційного контролю в «особі» Державного Судового Трибуналу. На цей орган мав покладатися обов язок перевірки законів та інших актів на предмет їхньої конституційності. У випадку невідповідності останніх положенням Основного Закону Державний Судовий Трибунал міг би скасовувати такі акти [6, с. 171 175]. Ці новели вченого згодом були визнані першими у вітчизняному правознавстві пропозиціями щодо створення повноцінного судового органу конституційної юрисдикції власне як частини державного механізму України [7, с. 282]. 60

з національної спадщини В основу інституту правового становища особи С. Дністрянський поклав декілька добре відомих на той час фундаментальних принципів, до яких перш за все відноситься принцип рівності. Рівність особи (громадянина) за цим Проектом викладалася крізь призму єдності декількох положень, а саме: як рівність між чоловіками і жінками; як рівність усіх людей перед законом (у т.ч. щодо виконання встановлених державою обов язків); як рівність людей щодо правового захисту незалежно від їх походження. В той же час 3 Проекту фактично закріплював принцип гарантованості прав людини («кожна людина має основні громадянські права, які гарантуються їй державою»), а на думку окремих сучасних дослідників наукової спадщини вченого, С. Дністрянським в основу інституту правового положення людини було закладено і низку інших засадничих положень на рівні конституційних принципів, як принцип єдності прав і обов язків громадян, принцип їх невідчужуваності, принцип загальності тощо [8, с. 100]. Підсумовуючи сказане вище, необхідно вказати, що значна частина пропозицій С. Дністрянського, викладених в його авторському Проекті Конституції ЗУНР, будучи демократичними за змістом та цивілізаційно європейськими за сутністю, явно не втратили своєї актуальності і сьогодні. Можливо, ряд положень авторського Проекту Конституції ЗУНР проф. Дністрянського можна використати сьогодні в процесі завершення розпочатої у грудні 2004 року в Україні конституційної реформи. Адже, як відзначалося у Львові під час святкування 90-річчя утворення Західно-Української Народної Республіки, «якщо будемо єдині, якщо не зійдемо на політичні манівці, ми зуміємо реалізувати цінності, які є суттю нашого національного життя. Цінності українського духу. Цінності європейської цивілізації. Цінності справедливого і впевненого буття. Цінності, які були проголошені у Львові 90 років тому, незалежність, державність, соборність і духовність» [9]. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Література Солдатенко В. Ф. Українська революція: концепція та історіографія. К.: Книга пам яті України, 1997. 416 с. Українське слово (Львів). 1918. 22 жовтня. Лозинський М. Галичина в 1918 1920 рр. Відень: Український соціологічний інститут, 1922. 349 с. Дністрянський С. Конституція Західно-Української Народної Республіки (Проект, 1920 р.) // Стецюк П. Станіслав Дністрянський як конституціоналіст. Львів, 1999. С. 161 185. Mantl W. Der Entwurf einer Verfassung der Westukrainischen Volksrepublik nach dem Ende des Ersten Weltkrieges // Focus Austria. Vom Vielvolkerreich zum EU-Staat. FS f. Alfred Ableitinger z. 65. Geb. Graz, 2003. P. 318 330. Лунь З. І. Інститут правової охорони конституції в конституційних проектах українських учених і політичних діячів другої половини ХІХ поч. ХХ ст. // Вісник Львівського університету. Серія юридична. Львів. 2000. 35. С. 171 175. Шаповал В. М. Конституційний Суд України. В кн.: Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. Т.3, К-М. К.: Укр. енцикл. 2001. С. 282. Стецюк П. Станіслав Дністрянський як конституціоналіст. Львів, 1999. 232 с. Президент України В.Ющенко привітав український народ із 90-ю річницею утворення Західно-Української Народної Республіки // <www.president.gov.ua/news/ 11849.htmi>. 61

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Cтаніслав Дністрянський (1870 1935) КОНСТИТУЦІЯ ЗАХІДНО-УКРАЇНСЬКОЇ НАРОДНОЇ РЕСПУБЛІКИ 1 (Проект, 1920 р.) І. ДЕРЖАВА І ПРАВО Правова держава 1. Західно-Українська Народна Республіка є самостійна правова держава. Вона охоплює етнографічно сполучені українські області колишньої австроугорської монархії. Кордони визначаються мировою угодою. 2. Держава ґрунтується на праві. Носіями правопорядку в державі є люди і народності. Людські та громадянські права 3. Кожна людина має основні громадянські права, які гарантуються їй державою. Для здійснення політичних прав необхідне громадянство. 4. Західноукраїнське громадянство випливає з осілості. Воно виводиться частково з попереднього австрійського або угорського громадянства ( 1 Абз. 2), або набувається внаслідок народження, шлюбу а також державної натуралізації. Про західноукраїнське громадянство складаються особливі реєстри. 5. Права громадянина і людини гарантують людям свободу, рівність, державний захист і піклування. 1 Друкується за виданням: П. Стецюк. Станіслав Дністрянський як конституціоналіст. Львів, Жовківська друкарня Отців Василіян «Місіонер», 1999. С. 161 185 (Рукопис знаходиться у Центральному державному архіві вищих органів влади та управління України: Ф.4465. Оп.1. Спр. 474. Арк. 2 79) 62

з національної спадщини а) Свободи 6. Кожна людина вільна від природи. Рабство або кріпацтво та здійснення влади, що ґрунтуються на них, не дозволяються. 7. Свобода особистості гарантується. Лише державна влада уповноважена видавати розпорядження про обмеження або позбавлення особистої свободи, здійснюючи свої кримінально-правові та поліцейські повноваження. Особи, які були б таким чином позбавлені волі, повинні не пізніше ніж через 24 години оповіщатися, яким органом влади та з яких причин вони заарештовані. Той, хто протизаконно позбавляє іншого волі, здійснює карну дію. 8. Закон повинен накладати точні і виключно необхідні покарання і ніхто не може бути покараним інакше ніж на основі законів. 9. Право повного і безперешкодного користування своїм житлом (службовим і торговельним приміщенням) є непорушним. Законодавство повинно зазначати, при яких обставинах державним службовцям дозволено вторгатися 2 у приватні будинки з причин забезпечення громадського порядку або кримінального правосуддя. 10. Кожен громадянин має право поселятися у будь-якому місці території держави. Поселення може бути заборонено або в ньому може бути відмовлено тим особам, яким внаслідок карно-правового вироку позбавлені громадянських прав. 11. Кожен громадянин користується правом вільного та повсюдного пересування, яке може обмежуватись лише військовою повинністю. Праця еміграційної служби підлягає нагляду держави. Жоден громадянин не може бути переданим якомусь іноземному уряду з метою переслідування або покарання. Державна влада може висилати іноземців з території держави, якщо вони наносять шкоду внутрішній або зовнішній безпеці держави. 12. Гарантується збереження таємниці листів і телеграм. 13. Політична свобода громадян не може порушуватись державними установами, якщо політична мета окремого громадянина або спілки громадян не протирічить політичній меті держави. 14. Кожен громадянин має право на збереження і плекання своєї національності та мови. 15. Цивільні професії однаково доступні всім громадянам незалежно від статі. Державна влада залишає за собою право забезпечувати науково-професійну діяльність громадян в залежності від кваліфікаційного документу. 16. Всі громадяни мають право на збори та на вільне об'єднання в громадські спілки. Спілки мусять подавати свої статути у компетентний державний орган. Державний орган має право заборонити або припинити діяльність тих спілок, які у своїй меті або засобах суперечать кримінальним законам. Право на збори незалежне від жодної заяви, чи жодного дозволу. Лише при безпосередній загрозі суспільній безпеці збори під відкритим небом можуть бути заборонені. 17. Гарантується право громадян на подання петицій. 18. Кожен вправі вільно і в будь-якій формі висловлювати свої думки та погляди, але він зобов язаний нести відповідальність за зловживання цією свободою згідно з карними законами та з причин громадського правопорядку. Свобода думки не може обмежуватись ні цензурою ні концесійною системою. Заборона преси допускається лише при порушенні карних законів. Для збереження істини та честі слід застосовувати проти зловживань свободою друку особливі міри. 19. Наука вільна. Свобода навчати і навчатися не може бути обмеженою. Державі належить право верховного управління та нагляду за народною освітою та вихованням. Відвідування початкових шкіл є загальним освітнім обов язком. 2 Порушувати право недоторканності житла (А.Савчак) 63

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 20. Свобода совісті та віросповідання непорушна. Але вона не може нікого обмежувати у здійсненні своїх приватних або громадянських прав, чи звільняти від виконання громадянських обов язків. Допущення до офіційних посад не залежить від віросповідання. Вільне виконання богослужбових дій гарантується в межах моральності та громадського порядку. Ніхто не може примушуватись до виконання якоїсь релігійної дії або до участі у якомусь релігійному святкуванні. 21. Кожна релігійна громада упорядковує свої справи і керує ними самостійно, але підкоряється як всяка громада загальним законам держави. 22. Державна влада не може перешкоджати здійсненню господарської свободи людини в справедливому розподілі товарів. Більше того, держава повинна взяти під захист економічно слабшого перед економічно сильнішим, і вона вправі там, де важливі економічні цілі суспільства залишаються під сумнівом, обмежувати законами індивідуальну свободу дій окремих людей. 23. Промисел однаково доступний всім людям. Свобода промислу гарантує можливість вільного розвитку природних здібностей людини в галузі природного господарства. Вона керується існуючими вимогами норм поведінки в суспільстві та державного правопорядку ( 22). 24. Загальний економічний устрій спирається, як і раніше, на приватну власність. Але вона не є більше необмеженим пануванням над якоюсь річчю, а правовим засобом економічного задоволення потреб. Як така вона підлягає правовим обмеженням. Приватна власність є предметом прогресивного оподаткування, і законодавча влада вправі не тільки обмежувати користування, але й право розпорядження приватною власністю, якщо цього вимагає виконання народногосподарських завдань держави ( 22, 23, 34). Державна влада мусить також направляти вільну конкуренцію на правильні шляхи. б) Рівність 25. Всі громадяни рівні перед законом. Нема жодних привілеїв щодо народження, стану, сім ї або осіб. Чоловіки й жінки мають принципово ті ж самі права і обов язки. Іноземці користуються тим самим правовим захистом, як і населення держави, з умовою взаємності ( 3 абз. 2, 27). 26. Нема виключного правосуддя для привілейованих. Мирові, торговельні, промислові і військові суди не є виключними судами. Ніхто не може усунути конституційного суддю. 27. Всі громадяни рівні стосовно публічних тягарів. Податки і відрахування використовуються для загальнокорисних цілей, вони повинні розподілятися між оподаткованими особами у відповідності до результатів їх роботи ( 24 абз. 2). Всі військовозобов язані громадяни чоловічої статі підлягають виконанню обов язку військової служби. в) Охорона і старівля 3 28. Кожен, хто вважає себе скривдженим у своєму праві, може претендувати на правовий захист держави. 29. Шлюб знаходиться під особливим захистом законів. Він моногамний і спирається на згоду чоловіка і жінки. Полігамні шлюби іноземців визнаються у відповідності до їх віросповідання. 30. Неповнолітні, душевно хворі, слабоумні та інші особи, які нездатні самостійно вирішувати свої справи, знаходяться під особливим піклуванням держави. 31. Державна влада повинна піклуватися про заснування особливих суспільних організацій для плекання культурних, політичних та економічних інтересів (Народні комори) і взяти їх під особливу опіку. До них відносяться: сільськогосподарські, торго- 3 Піклування (А. Савчак) 64

з національної спадщини вельні, промислові комори та комори промислів, а також комори робітників, службовців, адвокатів, журналістів, освіти і т.п. 32. Впорядкування економічного життя належить до важливих завдань законодавства та управління. Всі, хто терпить нужду, мають право вимагати гідного людини існування. 33. Власність і право спадщини знаходяться під особливим захистом законів. Якщо цього вимагає загальне благо, то кожен мусить за відповідне відшкодування поступитися навіть власністю на свої речі ( 24). Експропріація може відбуватися лише на законних підставах. Якщо це необхідно для блага спільноти, то закон може також видавати особливі положення про застосування приватних господарських підприємств для загальноекономічних цілей. 34. Законодавство повинно негайно запропонувати земельну реформу через експропріацію ( 33) великих землеволодінь та врегулювання розподілу їх серед селян. Корисні копалини і придатні до господарського використання природні сили знаходяться під наглядом держави. 35. Держава зобов язана сприяти самостійним середнім класам у сільському господарстві, промислах і торгівлі. 36. Кожна людська праця, чи то фізична чи то духовна, знаходиться під особливим захистом законів. Для інтелектуальної власності існує особливе авторське та винахідницьке право. 37. Державна влада повинна підтримувати робітників як у збереженні їх здоров я та працездатності, так і у прагненні до повної оплати результатів праці. Робітники покликані спільно і на рівних правах з підприємцями співпрацювати у врегулюванні умов оплати та праці, а також у загальному економічному розвитку продуктивних сил (економічна рада). 38. Для завчасної підготовки до економічних наслідків від хвороб, нещасних випадків, старечої немічності і т.п., слід запроваджувати соціальне страхування при співпраці застрахованих. Закон може оголосити вступ до цього страхування чи взагалі, чи для окремих груп населення обов язковим. Права народу 39. Спільність усіх громадян утворює народ держави, який складається із декількох народностей, що проживають у державі. 40. Держава повинна служити всьому народу, вона піклується про його культуру та загальне благо, а також про спокій, порядок та безпеку державної території. Владні структури в державі слід збудувати таким чином, щоб народ держави та уряд знаходилися один з одним у безпосередньому зв язку (ІІ Розділ). 41. Український народ здійснює національну владу на своїй національній території. Іншим народам, які постійно проживають у Західній Україні, належить право на національне управління у відповідності до права на самовизначення українського народу. Тим самим кожний народ, що постійно проживає в державі, є самостійний суб єкт права і має самостійні національні права в школі, установах та в суспільному житті (право самовизначення народів: ІІІ Розділ). 42. Належність окремих народностей до народу (належність до народу) ґрунтується на походженні та культурі. Асиміляція припустима. Належність до народу набувається або від батьків, або через особливу заяву після досягнення повноліття. ІІ. ДЕРЖАВНА ВЛАДА Основи державної влади 43. Західна Україна є Народна Республіка. 65

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 44. Для обґрунтування тривалої народної влади в державі слід скликати Установчі Збори. Для виборів на ці Збори існує загальне, пряме і таємне голосування без різниці в статі. Право обирати та обиратись мають громадяни, які досягли 21 року життя. 45. З метою проведення виборів до Установчих Зборів слід створити загальні і міські округи. Кожний судовий округ, будучи й адміністративно-територіальним округом, утворює загальний виборчий округ, до якого, як правило (абз.3), належать як сільські громади, так і міста відповідного судового округу. Від окремих міських виборчих округів обирає місто Львів вісім, а місто Чернівці три депутати. Притім інші міста, об єднуючись по три, утворюють зведені округи, і кожен зведений округ обирає по три депутати. Виникає шість міських зведених виборчих округів, що включають міста: 1. Броди, Сокаль, Рава Руська; 2. Жовква, Яворів, Перемишль; 3. Сянок, Стрий, Дрогобич; 4. Станіслав, Коломия, Заліщики; 5. Снятин, Городенка, Чортків; 6. Тернопіль, Бережани, Золочів. 46. Голосування здійснюється окремо по національностях. Українське населення обирає по одному депутату в кожному загальному виборчому окрузі, а крім того два депутати у Львові, один в Чернівцях і по одному в кожному міському виборчому окрузі. Польське населення обирає в середньому на вісім загальних виборчих округів по два депутати; далі у Львові по три і в кожному міському виборчому окрузі по одному депутату. Єврейське населення обирає в середньому на кожні десять загальних виборчих округів два депутати; крім цього у Львові два і в кожному міському зведеному окрузі по одному депутату. Німці обирають у Львові, а румуни в Чернівцях по одному депутату. За румунського депутата з Чернівців голосують також румуни, які постійно проживають в інших громадах. Німці поза Львовом утворюють окремий виборчий округ з двома депутатами. Інші національності приєднуються своїми голосами у вільних виборах до однієї з вищезазначених націй. Обраними вважаються ті кандидати, які в першому турі виборів отримали абсолютну більшість голосів. Якщо цього не сталося, то вибори проводяться повторно через два тижні, причому голосують за двох кандидатів, яких треба обрати і які в першому турі виборів отримали найбільше голосів. При рівності голосів обраним вважається старший по віку. 47. За цими принципами ( 45, 46) слід видавати й особливі постанови. При розподілі загальних виборчих округів для польського і єврейського населення треба притримуватись в загальному чисельного принципу ( 46 абз. 3,4), але дозволяється допускати відповідні модифікації в залежності від потреб. 48. Південна область Західної України, що до розпаду австро-угорської монархії належала Угорщині, утворює особливий виборчий округ і висилає на Установчі Збори в силу загального, прямого і рівного виборчого права всіх правомочних громадян ( 44 абз.2) певне число кандидатів, що відповідає кількості населення та національності ( 46). 49. Одночасно з виборами депутатів на Установчі збори відбуваються також вибори першого Президента Республіки. Обраним може бути кожен громадянин української національності ( 126, абз. 3), який досяг 35-річного віку життя. Перший Президент обирається загальним, прямим і таємним голосуванням всіх правомочних громадян ( 44, абз. 2) на основі списку кандидатів. З цією метою повідомлення про кандидатуру із не менш як 10.000 підписів повноважних виборців мусить бути поданим не пізніше ніж за чотири тижні до виборів. Голосування проводиться без врахування різниці в національності повноважних виборців на спільних виборчих дільницях. Воно здійснюється в загальних виборчих округах в місці розташування судового округу, а в міських виборчих округах в кожному з міст, що названі в 45 абз. 3. 66

з національної спадщини Для голосування в колишніх угорських областях Західної України ( 48) має місце аналогічне положення. Обраним вважається кандидат, який набрав абсолютну більшість голосів. Якщо цього не сталося, то вибори проводяться повторно через два тижні, причому голосують за двох кандидатів, яких треба обрати і які в першому турі виборів отримали найбільше голосів. При рівності голосів обраним вважається старший по віку. 50. Перший Президент негайно скликає Установчі Збори. Устрій та завдання народних зборів відповідає в цілому устрою та завданню Народної палати ( 55 і наст.) лише з обмеженим завданням і на обмежену тривалість часу. Установчі збори приймають на себе законодавчу владу і затверджують Конституцію Західно-Української Народної Республіки. Після цього вони повинні провести поділ на громади, округи та області, причому вони мусять в цілому притримуватись колишнього обсягу політичних громад та судових округів, що виступали адміністративно-територіальними районами. Області повинні при ліквідації колишніх політичних округів утворювати більші одиниці і охоплювати декілька таких округів. Установчі збори, виконуючи основні правові принципи загальних, прямих та таємних виборів повноважних громадян з врахуванням національностей, приймають потім (за аналогією 44 46) закони про вибори до Народної Палати і до обласних, окружних та громадських заступництв 4 ; а далі перевіряють державний кошторис і приступають до розробки фінансових і податкових законів. Закони про вибори до обласних, окружних та громадських заступництв вступають в силу негайно; закон про вибори до Народної Палати лише після завершення законної сесії Установчих Зборів ( 52). Рішення приймаються тільки при абсолютній більшості голосів. 51. У виконання верховної контрольної влади народу слідують Установчі Збори як за формуванням конституційного уряду, так і за впровадженням найважливіших заходів для введення в дію названого апарату управління та керування ним. 52. Після виконання цих завдань ( 50, 51) і прийняття таких законів, які нагально необхідні для здійснення Конституції (напр. про земельну реформу: 34), Установчі Збори можуть розпуститись. Якщо цього не трапилося через два роки з моменту їх відкриття, то вони повинні негайно припинити свою діяльність після закінчення цього строку. Але якщо вони після закінчення строку у два роки не припинять свою діяльність, то Президент Республіки покликаний розпустити Установчі Збори. До розпуску або припинення діяльності Установчих Зборів вони працюють безперервно. Після розпуску Установчих Зборів Президент Республіки повинен негайно призначити нові вибори до Народної Палати і одночасно нові президентські вибори. До нових виборів Президента Республіки лишається попередній Президент на своїй посаді. Якщо перший Президент Республіки помре до розпуску Установчих Зборів, то негайно обирається його спадкоємець і саме на тих самих засадах, що і перший Президент ( 49). Але строк перебування на посаді Президента його спадкоємця припиняється новими виборами Президента після розпуску Установчих Зборів (абз. 4, 5). Організація народної волі 53. Народ виражає свою волю через представників у формі законів, або безпосередньо у формі референдумів (народних рішень). Закони видаються представницькими органами, а народні рішення приймаються народними з їздами (зборами). Законодавча влада стосовно держави в цілому належить Народній Палаті, а обласні, окружні та громадські заступництва здійснюють у своїх областях, округах та громадах обмежену законодавчу владу ( 88 і наст.). 4 Представницьких органів. (А. Савчак) 67

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 54. Закони це закріплені державні принципи соціального життя, чи то відносини людей між собою, чи то відносини людей до держави і навпаки. Вони є конституційні закони, якщо вони встановлюють загальні керівні принципи організації держави стосовно її відношення до окремих громадян або до народу в цілому, та основні закони, якщо вони викладають загальні конституційні норми в певних законодавчих актах. Решта законів є звичайними, якщо вони стосуються всіх інших галузей законодавства. Закони мають силу або взагалі, або вони обмежені територіально. Закони повинні мати підписи Президента Республіки і канцлера. Дієвість законів передбачає їх належне обнародування (опублікування). Імперативні норми референдумів ( 71 абз. 2. 81 абз. 2) повинні також для своєї дієвості бути належним чином опубліковані. Про опублікування законів і народних рішень повинен негайно видаватися основний закон. а) Народна Палата 55. Після розпуску Установчих Зборів або припинення їх діяльності ( 50) переходить законодавча влада держави до Народної Палати. Закон про вибори до Народної Палати ( 50) є основним законом. 56. До сфери дії Народної Палати належить творення законодавства про всі ті предмети, які вимагають уніфікованого врегулювання в державі. В особливості сюди належать: основні закони для упевненого застосування Конституції, незалежно від того, чи вони стосуються загальних прав громадян, чи повноважень і організації державної влади ( 54, абз. 2); державні угоди про відносини із закордоном; закони про паспортизацію та поліцію, що займається справами іноземців; закони про військову справу та міліцію, включаючи встановлення контингенту новобранців; законодавство про грошову та митну системи, а також про державну фінансову та податкову системи з правом улагоджування державного кошторису, отримання державних кредитів, конвертування державних боргів, продажу, конверсії та обтяження нерухомого державного майна, перевірки підсумків державного бюджету, результатів державної діяльності і т. д. при цьому слід враховувати здійснення парламентського фінансового контролю за використанням ухвалених кредитів органами управління в особливому основному законі; цивільне законодавство, а також про цивільне судочинство в спірних питаннях і поза ним; законодавство в усіх галузях соціального забезпечення, охорони здоров я та ветеринарії. аграрне законодавство; законодавство про міри та ваги, про торгівлю, промисловість, промисли та гірничу справу, про охорону патентів, товарних знаків та взірців і моделей; а також про страхування, банківську та біржову справу; законодавство про поштову, телеграфну і телефонну справу, про залізничні дороги, внутрішнє судноплавство, сполучення і транспортні засоби, а також про загальне сполучення на дорогах країни та про будову доріг для оборони країни. законодавство про культурну, шкільну, освітню справу, а також про бібліотечну справу в державі; кримінальне законодавство та карне судочинство; законодавство про театральну справу і кіно; єдині принципи про житлову справу, розподіл населення та похоронну справу в цілій державі; єдині принципи про добродійність, суспільне піклування і захист суспільного правопорядку та безпеки в державі. 68

з національної спадщини 57. Народна Палата оголошує війну і укладає мир. Вона вправі видавати урочисті публічні оголошення стосовно важливих справ політичного і соціального життя. Народна Палата здійснює верховний нагляд за всім управлінням та правосуддям. Адміністративні розпорядження виконавчої влади, які містять загальнообов язкові норми, повинні подаватися в леґіслятивну комісію 5 Народної Палати ( 72). Ця комісія вправі на протязі шістдесяти днів після подання розпорядження висловитися про те, чи це розпорядження має законну силу, чи з яких причин йому слід відмовити в законній силі. Якщо комісія протягом встановленого строку не висловлюється, то розпорядження після закінчення цього строку вважається правомочним. Народна Палата вправі при загрозі внутрішньої безпеки і підтримання правопорядку вживати належних заходів, якщо Президент Республіки не вжив їх вчасно; але вона може також змінювати або відміняти відповідні заходи Президента в залежності від потреб. 58. Народна Палата має право висувати політичні звинувачення проти Президента Республіки, членів його Ради, членів Державної Ради, представників державного правосуддя з двома третинами голосів ( 101, абз. 2,3; 104,абз. 3; 110; 120 абз. 2; 124 абз. 3), а також вносити пропозицію про зміщення Президента Республіки ( 79 абз.1; 101 абз. 4) 59. Народна Палата обирається на чотири роки. Нові вибори мусять відбуватись тільки після того, як мине три місяці. Народна Палата збирається через чотирнадцять днів після виборів. Вона збирається щороку в перший вівторок листопада і засідає до перенесення засідань на інший строк за власним рішенням. З цим рішенням пов язується також визначення терміну її наступного збору. Але незважаючи на перенесення засідань Голова Народної Палати може скликати її на позачергове засідання, якщо цього вимагає Президент Республіки або не менше як третина всіх депутатів. 60. Депутати не зв язані ніякими інструкціями. Вони зобов язані брати участь в обговореннях питань і прийнятті рішень Народної Палати і її комісій, а також сумлінно і з найкращим розумінням виконувати взяту на себе або доручену роботу. Про наслідки невиконання цих обов язків рішення приймає державний суд. Більш докладно це питання визначається Регламентом Народної Палати та основним законом про Державний Судовий Трибунал. 61. Народна Палата обирає голову, двох заступників і трьох секретарів і приймає свій Регламент. 62. Для перевірки правильності виборів утворюється Особливий Суд з перевірки правильності результатів виборів. Він складається з трьох депутатів Народної Палати і трьох суддів Державного Судового Трибуналу, із яких один є Головою Державного Судового Трибуналу або його замісником, які і головують на суді. Більш докладно це питання визначається Регламентом Народної Палати і основним законом про Державний Судовий Трибунал. 63. Кожний депутат як такий звільняється повністю від виконання своїх професійних обов язків і за висловлювання, зроблені при виконанні професійних обов язків, може бути притягнений до відповідальності тільки Народною Палатою. Жоден депутат за час з моменту оголошення результатів виборів і до розпуску Народної Палати не може бути заарештованим або притягненим до судової відповідальності за скоєння карної дії. Для арешту або судового переслідування депутата необхідна виразна згода Народної Палати. Ця згода може бути непотрібною лише при захопленні на місці злочину: тим не менше суд зобов язаний негайно повідомити Голову Народної Палати про арешт, що відбувся. Така ж згода необхідна при будь-якому іншому обмеженні особистої свободи депутата, якщо воно перешкоджає виконанню його депутатських обов язків. Якщо Народна Палата вимагає, то арешт або якесь інше обмеження особистої свободи депутата мусять скасовуватись, а переслідування відкладатися до розпуску Народної Палати. 64. Члени Народної Палати винагороджуються з державної скарбниці. 5 Законодавча комісія. (А. Савчак) 69

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 65. Засідання Народної палати відкриті для громадськості. Виключення встановлюються Регламентом. 66. Правдиві звіти про відкриті засідання Народної Палати, а також про засідання її комітетів не тягнуть за собою ніякої відповідальності. 67. Президент Республіки має право вибору, бути чи не бути присутнім на засідання Народної Палати. Члени Прибічної (Президентської) Ради, Державної Ради, Голова Державної Юстиції, а також уповноважені ними особи мають вільний доступ до засідань Народної Палати та її комісій. На їх вимогу вони мусять вислуховуватись під час засідань. З іншого боку, Народна Палата і її комітети можуть вимагати присутності членів цих органів влади. Члени органів Уряду не мають права брати участь у голосуванні. 68. Законодавство готується частково через подання проектів законів, частково через внесення пропозицій. Подавати проекти законів мають право: Прибічна (Президентська) Рада, Державна Рада або її дорадча колегія, Голова Державної Юстиції, комісії Народної Палати і комісії, вибрані для цих цілей на народних з їздах ( 81 абз.2). Пропозиції вносяться або з середовища Народної палати, або з середовища народних з їздів (зборів). 69. Якщо Конституція не передбачає іншого, то для прийняття рішення Народної Палати достатня проста більшість голосів. Для прийняття важливих основних законів Народна Палата може вирішити, яким чином це правило повинно бути зміненим. Правомочність врегульовується Регламентом. 70. Для дотримання національних інтересів члени Народної Палати поділяються на три національні курії: перша курія об єднює всіх українців, друга всіх поляків, третя всі інші національності Народної Палати. 71. Для обговорення окремих справ і прийняття по ним рішень, які відносяться до сфери діяльності Народної Палати, утворюються комісії. Кожна національна курія висилає в ці комісії своїх представників. На кожні чотири представники першої (української) курії припадає по одному представнику другої (польської) і третьої курій. Комісії мають право для розв язання особливих питань залучати експертів а також вимагати необхідні відомості від Уряду та інших комісій Народної Палати. Інше визначається Регламентом. 72. Для перевірки поданих проектів законів і внесених пропозицій слід призначити леґіслятивну комісію. Тому всі проекти законів і пропозиції слід направляти в цю комісію. Леґіслятивна комісія повинна в першу чергу повідомляти Народну Палату, які з проектів законів та пропозицій слід відкласти. Якщо таке повідомлення не подається Народній Палаті протягом двох місяців після отримання проекту закону або пропозиції, або Народна Палата вирішує продовжити їх подальшу розробку, то леґіслятивна комісія мусить передати законопроект або пропозицію іншій компетентній в цьому питанні комісії, а до скерування додати загальні зауваження. Це ж саме відбувається, якщо леґіслятивна комісія ще до закінчення двомісячного строку була готова передати законопроект або пропозицію далі. Леґіслятивна комісія повинна визначити строк, до якого необхідно завершити обробку законопроекту або пропозиції призначеною для цього комісією. Остання перевіряє законопроект або пропозицію і подає їх разом із звітом до леґіслятивної комісії. При їх перевірці в Комісії по законодавству поправки можуть вноситись не тільки її членами, але й іншими членами Народної Палати. Після цього леґіслятивна комісія готує докладний звіт про законопроект або пропозицію і передає їх на пленарне засідання Народної Палати. Народна палата може цей законопроект або цю пропозицію після обговорення або прийняти, або відхилити, але вона не може вносити в них ніяких змін; вона може також цей законопроект або цю пропозицію направити в леґіслятивну комісію для повторної обробки. Леґіслятивна комісія засідає безперервно. 70

з національної спадщини 73. Народна палата простою більшістю голосів всіх її членів може вимагати, щоб прийнятий леґіслятивною комісією законопроект або прийнята ним пропозиція були подані Загальнонародним Зборам для прийняття рішення. Окремі національні курії Народної Палати також мають право протягом десяти днів після прийняття закону, який порушує національні права окремих народів, висунути протест й апелювати або до Державного Судового Трибуналу, або до Загальнонародних Зборів для прийняття рішення ( 84 абз. 2; 124 абз. 2). Якщо, як у названих випадках, вимагається скликання Загальнонародних Зборів, то обов язок Президента Республіки скликати Загальнонародні Збори якомога скоріше і представити їм законопроект або закон для голосування. 74. Президент Республіки може висунути протест проти закону на протязі десяти днів після його прийняття Народною Палатою, але він повинен відкрито опублікувати цей протест і скликати Загальнонародні Збори для винесення рішення про прийняття або відхилення цього закону. Термін скликання Загальнонародних Зборів слід призначати так, щоб з моменту прийняття рішення Народною Палатою минув строк в сорок п ять днів. Якщо Загальнонародні Збори приймають такий закон, то він після його опублікування вступає в законну силу, а якщо цей закон, навпаки, відхиляється, то Народна Палата не може більше прийняти його в той же самий період своїх засідань, а з суттєвими змінами може прийняти його не раніше ніж через два роки. З іншого боку, Президент Республіки має право через два місяці після відкладення чи відхилення закону подати Загальнонародним Зборам його проект, який його Рада, Державна Рада або Голова Державної Юстиції представили в Народну Палату, а Народна Палата відклала або відхилила його. Якщо Загальнонародні Збори висловлюються за законодавче опрацювання законопроекту, леґіслятивна комісія Народної Палати повинна негайно взяти його до слухання, а якщо все-таки Народна Палата висловлюється проти нього, то законопроект повинен бути поданим іншим Загальнонародним Зборам, які б остаточно вирішили, прийняти чи не прийняти закон. 75. Президент Республіки може розпустити Народну Палату також до завершення чотирирічного періоду засідань ( 59), але тоді він мусить оголосити не тільки нові вибори в Народну Палату, але й одночасно нові вибори Президента. Після розпуску Народної Палати нові вибори повинні відбутися не раніше ніж через два місяці. 76. Між двома сесіями і в період виборів законодавчу владу, що належить Народній Палаті, здійснює тимчасово Президент Республіки. Але якщо мова йде про оголошення війни або про укладення миру, то Президент Республіки повинен негайно скликати Народну Палату, навіть якщо вона перенесла свої засідання або була розпущена. При небезпеці гаяння часу навіть розпущена Народна Палата мусить скликатися з метою запобігання цьому. б) Загальнонародна Рада 77. Для ревізії конституції Президент Республіки повинен скликати за рішенням Народної Палати або Загальнонародного З їзду Загальнонародну Раду. Загальнонародна Рада складається наполовину з делегованих членів Народної Палати, а наполовину утворюється з делегатів обласних заступництв, Народних Комор і Загальнонародних З їздів. При створенні складу цієї Ради необхідно дотримуватись нормативних співвідношень: 4 українці; 1 поляк; 1 інші національності ( 71 абз. 2) Для прийняття рішення необхідна присутність двох третіх членів Ради, а саме прийняття рішення здійснюється більшістю у дві третини голосів. Подробиці визначає особливий основний закон, який слід прийняти вже в першому періоді засідань Народної Палати двома третинами голосів. 78. Якщо оголошено воєнний стан, то Народна Палата може після тимчасового відстрочення окремих основних прав Конституції прийняти рішення про скликання Загальнонародної Ради. 71

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Загальнонародна Рада остаточно простою більшістю голосів приймає рішення про тривалість та обсяг відстрочення загальних прав громадян держави, а також про надзвичайні заходи щодо управління державою під час війни. 79. Загальнонародна рада збирається також за розпорядженням Голови Народної Палати для того, щоб за дорученням Народної Палати прийняти рішення про звільнення Президента Республіки ( 101 абз. 4). Для зміщення Президента необхідна більшість у дві третини голосів. в) Загальнонародні Збори і Народні Комори (Комісії) 80. Для безпосереднього вираження загального волевиявлення повинні скликатися Загальнонародні Збори як збори громадян, що мають право голосу. Загальнонародні Збори бувають або загальними, в межах цілої держави, або локальними, обмеженими окремими адміністративними регіонами,останні називаються окружні або обласні Збори. Загальнонародні Збори збираються періодично або у визначений час. Загальнонародні Збори бувають чергові і позачергові. Позачергові Загальнонародні Збори можуть скликатися вже під час засідань Установчих Зборів. Чергові Загальнонародні Збори збираються кожного року після двадцятого січня і засідають до початку лютого. Чергові обласні Збори збираються в другій половині лютого до початку березня; чергові окружні Збори в місяці березні строком від одного до двох тижнів. Всі Загальнонародні Збори скликає Президент Республіки і визначає як день відкриття, так і місяць проведення засідань, а з огляду на обставини, і порядок денний. В місці розташування центрального Уряду і Народної Палати Загальнонародні Збори проводитись не можуть. Про склад Загальнонародних Зборів, а також про участь в ньому громадян повинен бути прийнятий основний закон першою Народною Палатою відразу ж після її скликання. 81. Чергові Загальнонародні Збори повинні у відповідності до локальних завдань своєї діяльності здійснювати критику як законодавства, так і управління цілою державою, областями та округами ( 80 абз. 2), подавати скарги, висловлювати побажання і приймати рішення у справах, що стосуються правопорядку в державі, причому вони можуть або вимагати того, щоб Уряд точно дотримувався існуючих законів, або того, щоб Народна Палата приступала до вирішення певних правових питань і врегульовувала їх відповідним чином. Чергові Загальнонародні й обласні Збори можуть бути також безпосередніми ініціаторами нових законів. Вони можуть обрати законодавчу комісію і доручити їй складання проекту закону. Ця комісія повинна співпрацювати у взаємозгоді як з відповідними дорадчими колегіями Державної Ради і Народними Коморами, так і з леґіслативною комісією Народної Палати або з обласним заступництвом; підготований таким чином законопроект публікується за допомогою Державної Ради не пізніше ніж за один місяць до сесії наступних чергових Загальнонародних або обласних Зборів. Якщо проти змісту законопроекту ні від Державної Ради, ні від Народних Комор або від леґіслативної комісії Народної Палати чи від обласного заступництва не буде ніяких опротестувань, то він подається наступним черговим Загальнонародним або обласним Зборам для прийняття або відхилення. З прийняттям проект набуває законної сили і потребує лише загальноприйнятого обнародування. Але якщо проти змісту проекту закону висувається протест одним із названих органів, а Загальнонародні Збори або обласні Збори висловився за прийняття проекту, то його треба направити у Народну Палату або в обласне заступництво щодо рішення про те, чи вони приймають проект закону, чи ні. Якщо вони відхиляють цей проект, то вони повинні мотивувати своє рішення. 82. Як правило, прийняття або відхилення офіційних проектів законів належить до сфери діяльності позачергових Зборів ( 73, 74), а саме як Загальнонародних, так і обласних Зборів. 83. До сфери діяльності Загальнонародних Зборів входить також обрання окремих високих посадових осіб держави. 72

з національної спадщини Загальнонародні Збори щорічно обирають за пропозицією національних курій Народної Палати тих членів Державного Судового Трибуналу ( 123 абз. 2), які підлягають обранню, а обласні Збори обирають на період засідань обласного заступництва Голову цього заступництва. Окружні Збори обирають на період засідань окружного заступництва голову цього заступництва. Обидва голови заступництв обираються за пропозицією Президентом Республіки трьох кандидатур. 84. Загальнонародні Збори, які здійснюють критику законодавства або діяльності управління державою і висловлюють свої побажання щодо цього ( 81, абз. 1), проводять обговорення і приймають рішення в окремих національних відділах ( 70). Це ж відбувається також і в тому випадку, якщо якась національна курія Народної Палати за рішенням останньої звернулася до Загальнонародних Зборів стосовно прийняття рішення ( 73 абз. 2). Якщо відповідні Загальнонародні Збори не погоджуються з поданим законопроектом, то останній повинен направлятися в Державний Судовий Трибунал для винесення рішення. В усіх інших випадках, в яких законодавчу владу здійснюють Загальнонародні Збори, правилом є спільне обговорення законів і голосування всіх учасників. Але перед голосуванням слід застосувати національне нормативне співвідношення ( 77 абз. 3). Присутніх слід поділити на три частини і пропорцію трьох національних груп встановити так, щоб на українську групу припадало в чотири рази більше голосів, ніж на польську або на третю групу. Це ж (абз. 1 та 9) стосується обласних Зборів. На окружних Зборах має силу принцип простої більшості голосів. 86. Народні Комори є обрані організації важливих соціальних груп, які перебувають під державним наглядом і мають визначену державою сферу діяльності ( 91). Народні Комори мають право бути вислуханими при розв язанні важливих професійних питань в уряді; вони мають також право і обов язок виловлюватись про відповідні законопроекти і законодавчі пропозиції, а також давати експертні висновки на запити Народної Палати, Загальнонародних Зборів та Уряду. Крім того, вони мають право здійснювати професійну критику актів законодавчої влади, і їм повинно бути надане право на основі окремого основного закону здійснювати вплив на заняття посад у відповідності до їх пропозицій. До видання окремих основних законів стосовно організації і сфери діяльності Народних Комор вони утворюються Президентом Республіки, діляться на національні секції і самі виробляють регламент, який затверджується Президентом Республіки, а також Державною Радою. Свої центри вони можуть мати у великих містах, а в залежності від потреб в провінції засновувати філії. 87. На Загальнонародних Зборах і в Народних Коморах панує принцип свободи слова ( 63 абз. 1). Уряд зобов язаний приймати офіційно висловлені думки Загальнонародних Зборів і Народних Комор, якщо вони стосуються здійснення державної влади, докладно розглядати піддані осуду зловживання і по можливості вжити проти них заходи. Він повинен офіційно звітувати про це при найближчій нагоді. Народна Палата повинна також приймати зауваження Загальнонародних Зборів і Народних Комор, що стосуються її діяльності і піддавати їх точній перевірці в леґіслативній комісії. г) Місцеве заступництво 88. Закони про поділ на області, округи і громади ( 50 абз. 4), а також про вибори в обласні, окружні і громадські заступництва є основними законами. 89. Сфера діяльності обласних заступництв охоплює регулювання і контроль всіх тих питань в області, які потребують централізованого упорядкування в області і не підпадають під загальне законодавство держави. Сюди належать, зокрема: 1) фінансова система області з правом формування щорічного обласного бюджету, а також з правом розпоряджатися майном області та стягувати обласні податки для покриття потреб області під особливим контролем Народної Палати; 73

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 2) контролювання громад і округів, що належать до цієї області, в їх управлінні основними фондами; 3) затвердження статутів окремих громад; 4) розвиток сільського та лісового господарства, промислів і транспортного сполучення в межах області; 5) створення ощадних кас, позичкових та кредитних установ; 6) створення лікувальних та гуманітарних установ; 7) створення загальнокорисних установ; 8) організація піклування про бідних та благодійної допомоги; 9) регулювання і контроль народних шкіл та виховання в межах області; 10) піклування про громадський порядок та безпеку в області. При виконанні завдань, які вказані в пунктах від четвертого до десятого, обласне заступництво повинно дотримуватись загальних державних законів, а також адміністративних розпоряджень центральних органів, що вимагають виконання. Вони мусять видавати лише такі інструкції, які визначаються місцевими обставинами в області. 90. Сфера діяльності окружних заступництв в принципі аналогічна діяльності обласних заступництв ( 89), але вона обмежується колом місцевих потреб округів. Відпадає лише нагляд за громадами (пункти 2 і 3 89), а натомість заступає прагнення вплинути з допомогою постанов на одностайне поводження громад при розв язанні найважливіших господарських, культурних і політичних питань. 91. Громадське заступництво повинно піклуватися про місцевий правопорядок в громаді в рамках загальних державних законів та розпоряджень центральних органів, які підлягають виконанню. В цій властивості йому належить переважне право регулювати свій бюджет, стягувати громадські податки для покриття потреб громади під особливим контролем Народної Палати, організувати соціальне забезпечення, направляти на законний шлях освітню та виховну справу, встановлювати господарський порядок, призначати мирових суддів, видавати розпорядження для управління місцевою поліцією і т. п. Воно повинне враховувати рішення окружних і обласних заступництв, приймати до уваги їх постанови і підтримувати ці представницькі органи у виконанні їх завдань. Громадські заступництва, як міські, так і сільські громади, повинні в згоді з керівництвом округів складати статути, як після їх затвердження обласними заступництвами ( 89 пункт 3), служитимуть громадам керівним принципом їх діяльності. 92. Всі органи місцевого заступництва обираються на чотири роки. Обласні та окружні заступництва збираються один раз на рік на чергові засідання. Вони скликаються керівниками окружних та обласних заступництв і не пізніше ніж через два місяці переносять свою роботу на інший строк. Керівники окружних та обласних заступництв можуть у разі потреби призначати також позачергові засідання. Вони мусять також скликатися, якщо цього вимагає більшість у дві третини голосів окружних та обласних заступництв. Громадські заступництва збираються не менш ніж два рази на рік за розпорядженням керівника громади, але він мусить скликати їх також частіше, якщо цього вимагає більшість у дві третини голосів громадського заступництва. Обласні та окружні заступництва обирають своїх голів, їх заступників та секретарів. Керівник громади обирається громадою загальним, прямим, і таємним голосуванням, як правило разом з виборами громадських представників. Він є одночасно головою громадського заступництва. Останнє призначає з свого середовища заступника керівника громади і секретаря. В більших громадах можуть призначатися декілька заступників і секретарів. До прийняття окремих основних законів, які стосуються обласних і окружних заступництв, до них слід застосувати у відповідності із змістом положення (. 60, 65, 66). Те ж саме стосується і заступництв громад, до встановлення основних принципів діяльності в їх стосунках. Положення про недоторканість ( 69) мають силу також для обласних, окружних заступництв та заступництв громад, але лише на тривалість засідань. 74

з національної спадщини Обласні, окружні заступництва та заступництва громад розробляють для себе Регламент. Якщо не визначається нічого іншого, то вони приймають рішення простою більшістю голосів. Виконання народної волі 93. Постанови виконавчої влади призначені переважно для того, щоб застосовувати, виконувати і здійснювати закони. Якщо законодавство дозволяє, то положення про застосування закону може містити в собі також загальнообов язкові правові норми ( 57 абз. 3). Незважаючи на це, постанови в окремих випадках можуть створювати нове право, якщо для досягнення мети цієї постанови відсутня законодавча норма, або якась застаріла норма, яка зовсім не відповідає новим умовам, повинна бути замінена іншою, узгодженою з принципами справедливості нормою. Якщо таке право використовується, то в постанові необхідно виразно вказати на названі обставини. Ні конституційні, ні основні закони не можуть змінюватися в такий спосіб, тобто через постанову. Через постанову не можуть також вводитися податки або встановлюватися нові покарання. а) Президент Республіки 94. Президент Республіки обирається народом цілої Республіки. Обиратися може кожен громадянин української національності, який досяг 35-ти річного віку свого життя ( 49). Якщо Установчі збори ще не прийняли основного закону про вибори Президента Республіки, то силу мають конституційні принципи про вибори першого Президента ( 49), які застосовуються до виборів наступних Президентів, поки не буде прийнято нового основного закону Народною Палатою. Президент Республіки обирається на чотири роки. Вибори Президента відбуваються, як правило, одночасно з виборами в Народну Палату. Якщо Президент відмовляється від своєї посади або вмирає після виборів ще до закінчення чотирирічного строку, то Державна Рада повинна або негайно призначити вибори нового Президента на строк засідань Народної Палати, що залишився, або якщо період засідань вже наближається до свого кінця, делегувати одного із своїх членів за згодою Народної Палати, а саме одного з міністрів, який був би покликаний вести державні справи до нових виборів Президента, заміщаючи останнього і володіючи прерогативами Президента Республіки. Необхідно застосувати також положення 52 абз. 4, 5. Це ж (абз. 3,4) відбувається також тоді, якщо Президент Республіки усувається із своєї посади під час перебування на ній. 95. Президент Республіки не може бути одночасно членом Народної Палати. 96. Президент Республіки стоїть на чолі Уряду. Він піклується про єдність дій Уряду і слідкує за законністю управління. 97. Президент Республіки представляє державу у міжнародно-правовому відношенні. Але укладання союзів та інші державні угоди з іноземними державами потребують ухвалення Народної Палати. Президент акредитує і приймає посланників. У виконанні своєї розпорядчої влади стосовно закордонних справ Президент Республіки підтримується особливою радою ( 102 і наст.). 98. Президент Республіки є головнокомандувачем збройних сил держави. Він надає звання і звільняє офіцерів. Якщо порушується або піддається небезпеці громадська безпека і порядок в державі, то Президент Республіки повинен вжити необхідні заходів для відновлення спокою і порядку, і в разі потреби застосувати навіть для цього збройні сили. У виконанні розпорядчої влади над армією він підтримується Радою ( 102 і наст.). 99. Президент Республіки призначає і звільняє членів Державної Ради і Голову Державної Юстиції та здійснює через них верховне керівництво внутрішнім управлінням і правосуддям в державі. 75

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Якщо Конституція не передбачає нічого іншого, то Президент Республіки має право призначити і звільнити вищих службовців держави, або передати здійснення права призначення і звільнення службовців іншому органу. Деталі визначаються особливим основним законом. 100. Президент Республіки здійснює право помилування в державі. Загальна амністія належить до компетенції Народної Палати. 101. Президент Республіки повинен скласти присягу на дотримання Конституції і законів, а також на добросовісне виконання своїх обов язків. Якщо він діє всупереч своїм зобов язанням, то Народна Палата може висунути проти нього політичне звинувачення. Це ж має місце також при звинуваченні у державній зраді. Рішення щодо звинувачення приймає Державний Судовий Трибунал. За інші злочини і проступки Президент Республіки може підлягати кримінальному переслідуванню тільки зі згоди Народної Палати. Народна Палата вільна вносити пропозицію про звільнення Президент Республіки від його обов язків більшістю у дві треті голосів. Якщо така пропозиція внесена, то Президент повинен на протязі двох тижнів скликати Всенародну Раду ( 79), яка і мусить винести рішення про відставку Президента Республіки. Пропозиція Народної Палати про відставку викликає тимчасове усунення Президента Республіки з його посади, яке триває до винесення рішення Всенародною Радою стосовно внесеної пропозиції. Ведення державних справ на цей час бере на себе член Державної Ради, делегований нею. б) Рада 102. Президент Республіки має Раду, в якій він головує і має вирішальний голос. Рада складається із шістьох членів, з яких четверо належать до української, один до польської і один до якоїсь іншої національності. Три члени Ради делегуються трьома національними куріями Народної Палати і утворюють комітет національних справ. 103. Службовців Ради призначає Президент Республіки, а зокрема службовців національного відділу через представлення їх членами національних курій. Для ведення канцелярських справ при Раді створюється Державна канцелярія на чолі з канцлером. Відповідні укази Президента мають поряд з підписом Президента також і підпис канцлера. Рада має право залучати до роботи експертів для вирішення особливих справ. 104. За виключенням делегатів національних курій членами Ради не можуть бути одночасно члени Народної Палати. Члени Ради не можуть займати якусь іншу громадську посаду, або працювати за якоюсь іншою професією, або в якомусь промислі. За політичну позицію з національних питань делегати національних курій відповідають перед останніми, а в іншому члени Ради відповідають перед Президентом Республіки. Проти всіх членів Ради Народна Палата може висунути політичне звинувачення, вирок про яке повинен виносити Державний Судовий Трибунал. в) Державна Рада 105. Верховним центральним органом для внутрішнього управління державою є Державна Рада. Правосуддя відділено від управління. Державна Рада здійснює контроль за місцевим управлінням. В цій властивості їй належить право призупиняти рішення місцевих заступництв, недолік яких полягає в перевищенні законодавчої компетенції, і направляти їх в Державний Судовий Трибунал для винесення рішення про їх законну силу. Постанови місцевих органів, які суперечать законам або положенням центральної влади про їх виконання, скасовує Державна Рада. 106. Державна Рада складається з шістьох членів. Членів Державної ради призначає Президент Республіки з врахуванням національного нормативного співвідношення (4:1:1) і після висновків експертів національних курій Народної Палати. Вони не можуть одночасно бути членами Народної Палати, не можуть займати жодної громадської посади, або працювати за якимось іншим фахом чи в промислі. 76

з національної спадщини Президент Республіки визначає одночасно, хто повинен бути Головою Державної Ради. Він має також право звільняти членів Державної Ради і заміняти їх іншими. 107. Державна Рада повинна в провідних питаннях державного управління співпрацювати у взаєморозумінні з Президентом Республіки, і вона зобов язана звітуватися перед ним про все, що він вважає необхідним для забезпечення єдності ведення державних справ. Але Президент Республіки може видавати спеціальні постанови з питань внутрішнього управління лише тоді, коли з цим згідна Державна Рада, яка також підписує постанову Президента. 108. Справи Державної Ради розподіляються по міністерствах серед окремих їх членів. Голова Державної Ради повинен також взяти на себе певне коло обов язків. Слід утворити шість міністерств, це міністерства: Внутрішніх справ, Фінансів, Релігії і освіти, Сільського і лісового господарств, Торгівлі і промислу, Сполучень. Але цей поділ має лише одну мету, а саме: сприяти контролюванню і забезпеченню державних справ; в зовнішніх справах прийняття відповідного рішення підлягає Державній Раді в цілому як єдиній установі. Службовці Державної Ради назначаються за її пропозицією та звільняються Президентом Республіки. Державна Рада в особливих справах має право залучати експертів. 109. Для участі в урядових справах в міністерствах Державної Ради скликаються особливі дорадчі колегії. В міністерствах внутрішніх справ, релігії та освіти, сполучень слід створити по дві дорадчі колегії в кожному: політична та санітарна рада, релігійна та шкільна рада, поштово-телеграфна рада, рада залізниць і шляхів. В інших міністерствах утворюються лише по одній дорадчій колегії: фінансова рада, рада агрокультур, торговельно-промислова рада. Дорадчі колегії наполовину складаються із службовців Державної Ради і наполовину з обраних членів. Члени колегії, яких треба обрати, повинні визначатися Народною Палатою за пропозицією відповідних Народних Комор. Поки Народні Комори ще не організовані в правовому відношенні, Народна Палата обирає членів дорадчих колегій самостійно за пропозицією своїх національних курій. Лише члени національних секцій політичної і шкільної ради обираються постійно національними куріями Народної Палати. За виключенням тільки що названих дорадчих колегій, засідають колегії під головуванням членів Державної Ради. Національні секції політичної і шкільної рад самі обирають своїх голів. При спільних засіданнях національних секцій головує Президент Республіки або, заміщаючи його, голова Державної Ради. Всі важливі справи внутрішнього управління обговорюються і вирішуються в дорадчих колегіях. Деталі про коло діяльності дорадчих колегій та про їх участь в справах Уряду повинен регулювати окремий основний закон. 110. Члени Державної Ради не залежать від довір я Народної Палати. Але Народна палата може висунути проти них політичне звинувачення, вирок про яке повинен виносити Державний Судовий Трибунал. г) Місцеве управління 111. Поділ на державне і місцеве управління слід замінити їх органічним поєднанням. Держава повинна використати як своїх власних службовців, так і автономні органи в місцевому управлінні для того, щоб привести їх в узгодженість один з одним для сприяння і загальним і місцевим суспільним інтересам. 112. В обласному управлінні повинні бути рівномірно представлені державні й автономні органи. На чолі стоїть державний службовець, який, проте, обирається на обласних Зборах ( 83 абз. 2), але мусить представляти державні інтереси (обласний голова). В окружному управлінні повинні, однак, переважати автономні органи; але окружного голови стосується те ж, що й обласного голови (абз. 1). 77

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Тільки громадське управління повинно обмежуватись автономними органами. Автономні органи обираються із середовища місцевих заступництв ( 88 і наст.). Місцеві заступництва мають право для особливих управлінських справ призначати експертів. 113. Управлінські справи місцевих органів охоплюють не тільки виконання рішень місцевих представництв і забезпечення місцевих адміністративних справ, що підлягають виконанню, але й дії, які хоч і належать до компетенції центральної влади, але доручаються для виконання місцевим органам. 114. Всі важливі справи місцевого управління повинні обговорюватися і вирішуватися колегіально, якщо нема небезпеки у гаянні часу. Для вирішення поточних справ і для швидкого залагодження звичайних управлінських справ слід призначати окремих посадових осіб, які повинні звітуватись перед колегіями. При великому обсязі справ, що підлягають виконанню, місцеві органи можуть бути поділеними за аналогією до Державної Ради на декілька відділів ( 108). 115. Нагляд держави за місцевим управлінням ( 105) сягає настільки, наскільки цього вимагають загальні державні завдання, які повинні вирішуватись органами управління. Крім того, вищим місцевим органам належить право, за виключенням контролю обласного представництва, на управління справами, пов язаної з основним майном округів та громад ( 89 пункт 2), наглядати за виконанням повинностей та зобов язань, що покладені на нижчі місцеві органи у сфері їх діяльності. 116. Статути громад ( 91 абз. 3) повинні бути пов язані з положеннями Конституції. Деталі слід врегулювати в окремому основному законі. д) Правосуддя 117. Судді призначаються Президентом Республіки або заступаючим його Головою Державної Юстиції, остаточно і на все життя. Вони можуть всупереч своїй волі позбавлятися своєї посади назавжди або тимчасово, чи переводитися на інше місце або відправлятися на пенсію лише в силу судового рішення і тільки з законних причин. Законодавство може визначити, в якому віці судді повинні виходити на пенсію. Але ці положення застосовуються до недобровільних переміщень по службі, які стають необхідними внаслідок організаційних змін в судах. Якщо при цьому дається розпорядження про відправку на пенсію, то повинна зберігатися повна заробітна платня. 118. Судді самостійні і незалежні. 119. Участь народу у юрисдикції забезпечуються мировими судами, судами народних засідателів або присяжних. 120. На чолі загального управління юстицією стоїть Голова Державної Юстиції. Він призначається і звільняється з цієї посади Президентом Республіки. Голова Державної Юстиції піклується про забезпечення порядку в правосудді і є одночасно головою законодавчого бюро, яке має своїм завданням перевірити законопроекти і дати свій висновок. Народна Палата може висувати проти нього політичне звинувачення, вирок про яке повинен виносити Державний Судовий Трибунал. 121. Судді несуть відповідальність за правопорушення, скоєні ними при здійсненні їх службової діяльності, а також за нанесення шкоди сторонам судового процесу, яке містить у собі їх провину. Відповідальність регулюються окремим основним законом. 122. Для захисту правових інтересів стосовно постанов та розпоряджень органів управління слід заснувати особливі управлінські суди. 123. Верховне правосуддя належить Державному Судовому Трибуналу. Він складається з шістьох обраних членів ( 83 абз. 2) і з шістьох суддів або юристів вільних професій, які признаються за пропозицією Голови Державної Юстиції Президентом Республіки. 78

з національної спадщини Призначені члени мусять мати вік не менше ніж сорок років. В Державний Судовий Трибунал може обиратись або призначатись кожен громадянин, який може бути обраним у Народну Палату. Члени Народної Палати, Ради або Державної Ради і Голова Державної Юстиції не можуть бути одночасно членами Державного Судового Трибуналу. Члени Державного Судового Трибуналу не можуть займати жодної іншої офіційної посади, а також працювати за якоюсь іншою професією або в якомусь промислі. Державний Судовий Трибунал розглядає справи відкрито. 124. Державний Судовий Трибунал перевіряє закони на їх конституційність і має право відмінити закони і постанови, які суперечать Конституції або законам, на які вони повинні спиратись. Він приймає рішення за протестами національних курій Народної Палати проти прийняття таких законів, які порушують національні права окремих народів ( 73 абз. 2), а також щодо всіх порушень прав, які гарантуються Конституцією. Державний Судовий Трибунал розв язує конфлікти між представницькими органами і між установами стосовно меж їх компетенції, він підтверджує або заперечує факти невиконання обов язків депутатами ( 60) і приймає рішення за політичними звинуваченнями, які висуває Народна палата ( 58). е) Державні службовці 125. Державні службовці призначаються або на все життя, або на певний час. Це ж стосується також обраних службовців. Державних службовців можна також призначити тимчасово. Правове становище державних службовців повинно регулюватися основним законом. Держава може призначити службовців за контрактом, і такі угоди можуть заключатися навіть з іноземцями. Відповідальність державних службовців за правопорушення, скоєнні при виконанні службових обов язків, і за заподіяну шкоду визначається законом. ІІІ. ПРАВО НАРОДІВ НА САМОВИЗНАЧЕННЯ 126. Як політичний власник національної території ( 41) український народ є носієм територіального верховенства в державі. Він користується повним правом самовизначення, яке витікає із його безпосереднього зв язку з державною територією. У випадках, в яких необхідне одностайне визначення, вирішення, організація чи управлінське розпорядження, дорадчим є принцип простої більшості голосів українського народу. Президент Республіки, Голови Народної Палати і Державної Ради, а також Голова Державного Судового Трибуналу повинні бути української національності. Командна мова в армії, а також внутрішня службова мова цивільної державної служби є українською. 127. Всі інші народи, які постійно проживають в державі ( 46, 48), беруть пропорційну участь як у створенні та організації волевиявлення народу ( 45 і наст., 53 і наст.), так і в його здійсненні ( 93 і наст.). Три національні курії Народної Палати ( 70) є правовими виразниками права самовизначення окремих народів. Національне нормативне співвідношення 4:1:1 (77 абз. 3) ґрунтується на пропорційному співвідношенні українського населення (4) з польським населенням (1), з одного боку, і з іншими національностями (1), з іншого боку. Його слід дотримуватись у виборчій системі, в національних куріях і секціях і, наскільки можливо, також при визначенні частки представників інших національностей в Уряді. Культурна автономія народів забезпечується національними секціями шкільної ради ( 109 абз. 4, 5). Також і частка представників різних національностей в правосудді повинна, наскільки можливо, відповідати національному нормативному співвідношенню. Особливо це стосується судів народних засідателів і присяжних та управлінських судів, а також Державного Судового Трибуналу. 79

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 128. Як внутрішнє управління, так і правосуддя повинні, наскільки можливо, організовуватися так, щоб громадяни всіх національностей могли отримати можливість при вирішенні важливих правових або управлінських питань знайти свої національні органи або суддів. 129. Кожен громадянин має не тільки право на використання своєї рідної мови в установах і судах, але він може вимагати, щоб зовнішня ділова і судова мова була рідною мовою того чи іншого громадянина. Службовці і судді повинні тому володіти національними мовами громадян. 130. Здійснення цих принципів забезпечується основним законом. Вийшло друком видання: Бисага Ю. М. Муніципальне право України. Навчальний посібник. / [Ю. М. Бисага, О. Я. Рогач, А. В. Бачинська]. 2-ге вид., переробл. та допов. (Б-ка успішного юриста) Ужгород : Ліра, 2008. - 440с. У навчальному посібнику висвітлюються питання історії муніципального права в Україні, змісту, сутності та правової природи поняття місцевого самоврядування, його принципів, проблем організації та функціонування; вивчаються питання компетенції та гарантій здійснення місцевого самоврядування в Україні. Посібник розрахований на студентів юридичних спеціальностей, посадових осіб і керівників органів державної влади та місцевого самоврядування та всіх, хто цікавиться питаннями місцевого самоврядування. 80

матеріали конференцій, круглих столів МАТЕРІАЛИ КОНФЕРЕНЦІЙ, КРУГЛИХ СТОЛІВ ЧЕРГОВЕ ЗАСІДАННЯ УКРАЇНСЬКО-ПОЛЬСЬКОГО КЛУБУ КОНСТИТУЦІОНАЛІСТІВ 29 вересня 1 жовтня 2008 року після деякої перерви відбулося чергове (третє) засідання Українсько-польського клубу конституціоналістів 1, яке було присвячене темі виборчого законодавства. Засідання проходило у с. Сенява (Польща). Організаторами з польської сторони виступила Вища школа права й адміністрації у Перемишлі, співорганізаторами з української сторони Національний Університет «Києво-Могилянська Академія» та Інститут виборчого права. Учасників засідання привітав ректор Вищої школи права й адміністрації професор Єжи Послушний. У засіданні взяли участь науковці та фахівці у галузі виборчого права з Києва, Харкова та Львова (з української сторони), Варшави, Кракова, Ґданська, Любліна, Лодзі, Перемишля, Торуня (з польської сторони). З доповідями з польської сторони виступили професор, суддя Конституційного Трибуналу Республіки Польща Мірослав Ґранат, професор, завідувач кафедри порівняльного конституційного права Лодзького університету Кшиштоф Скотніцький, професор, завідувач кафедри конституційного права Вищої школи права і управління в Перемишлі Єжи Бучковський. Зазначені доповіді були присвячені тлумаченню принципу вільних виборів у правових позиціях Європейського Суду з прав людини, аналізу різних практик територіальної організації виборів та взаємовпливу розміру виборчих округів та виборчої системи, а також еволюції застосування виборчих систем на місцевих виборах у Польщі. З української сторони з доповідями виступили професор, Голова Центральної виборчої комісії Володимир Шаповал, професор, завідувач кафедри державно-правових наук Національного Університету «Києво-Могилянська Академія» Микола Козюбра, народний депутат України, президент Інституту виборчого права Юрій Ключковський. В обговоренні доповідей взяли також участь професор Олег Марцеляк (Харківський національний університет внутрішніх справ), професор Веслав Скшидло (Університет імені Марії Кюрі-Складовської у Любліні), доктор Петро Стецюк, суддя Конституційного Суду України, професор Анджей Шмит (Ґданський університет), професор Микола Якимчук (Академія прокуратури України), професор Артур Коробович (Університет імені Марії Кюрі-Складовської у Любліні), доктор Ірина Заверуха (Львівський національний університет ім. Івана Франка), професор Павел Сарнецький (Ягеллонський університет, м. Краків), доцент Василь Кіселичник (Львівський державний університет внутрішніх справ), професор Збіґнєв Вітовський (Університет імені Миколая Коперніка, м. Торунь), Ігор Коліушко, голова Центру політико-правових реформ (м. Київ), доктор Кшиштоф Екхардт (Вища школа права й адміністрації у Перемишлі) та інші учасники. Нижче ми наводимо доповіді українських учасників засідання. 1 Про Українсько-польський клуб конституціоналістів, а також матеріали другого засідання Клубу див.: Вибори та демократія. 2007. 1(11). С.85 93. 81

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 ПРОБЛЕМА ДЕМОКРАТИЧНОСТІ ВИБОРЧОЇ СИСТЕМИ У контексті рішень Конституційного суду україни Володимир ШАПОВАЛ, доктор юридичних наук, професор, Голова Центральної виборчої комісії, співголова Українсько-польського клубу конституціоналістів Насамперед я хотів би, користуючись такою можливістю, подякувати шановним польським колегам, передусім професорові Скшидло, за те, що ми продовжуємо наші зустрічі у рамках Українсько-польського клубу конституціоналістів. Переконаний, що це вже стає традицією, і наші зустрічі й далі будуть продовжуватись. Ми обговорюємо проблему вільних виборів. Думаю, що певні аспекти вільних виборів існують і в нашій країні. Однак спочатку я би хотів зачепити дещо іншу проблему, можливо парадоксальну, проблему демократичності виборів. При цьому пропоную глянути на неї не через призму політичних оцінок демократичності виборів, а через бачення суто юридичне. У зв язку з цим кілька тез про еволюцію виборчої системи в контексті певних рішень Конституційного Суду України. На мою думку, проблематика виборчої системи, так як вона сьогодні стоїть на практиці в Україні, зачіпає проблему демократичності виборів. Передусім хотів би зробити одне застереження. В українській юридичній теорії і практиці поняття виборча система має два значення. Ще у 1936 році відома сталінська конституція мала розділ, який так і називався виборча система. І тоді, і зараз дехто вважає, що виборча система це сукупність норм, яка унормовує всю організацію, весь виборчий процес. Грубо кажучи, щоб дізнатися, яка у вас виборча система, треба показати правове регулювання з приводу організації проведення виборів. Однак є більш вузьке розуміння цього поняття, коли кажуть, що виборча система це спосіб визначення результатів виборів. Я думаю, що саме таке вузьке поняття виборчої системи випливає з нашого українського законодавства. Думаю, що так само можна говорити і про польський досвід. Якщо аналізувати достатньо коротку історію українського виборчого законодавства, то у нас практично всі можливі виборчі системи були присутні. Скажімо, у 1993 році був прийнятий Закон «Про вибори народних депутатів», який встановив мажоритарну виборчу систему абсолютної більшості. Далі, в 1997 році був прийнятий новий закон, яким була запроваджена змішана виборча система. За нею половина складу парламенту обиралася за мажоритарною системою відносної (а не абсолютної) більшості в одномандатних округах, а інша половина за принципом пропорційного представництва. Для цього був встановлений 4% виборчий бар єр або, як кажуть німці, загороджувальний пункт. Такий же підхід був збережений у Законі «Про вибори народних депутатів» 2001 року. І вже останній, чинний сьогодні закон 2005 року встановив ту ж пропорційну виборчу систему (без мажоритарної складової), але бар єр був знижений до 3%. У цій системі є цікава обставина, я хотів би наголосити, в Україні це майже унікальне явище: пропорційні вибори проводяться в межах загальнодержавного виборчого округу. Це дуже суттєва обставина, яка, я думаю, дуже впливає на оцінку демократичності виборів. При цьому списки, які можуть висувати партії або блоки партій, мають містити 450 номінантів. А крім того, ці списки закриті, а не відкриті. Тобто партії визначають порядок розміщення кандидатів у списках, і звідси виникає така, як на мене, проблемна конструкція. Буквально недавно в парламент України був внесений дуже цікавий законопроект, який має намір запровадити нову виборчу систему. Я хотів би процитувати ці положення. Вони достатньо цікаві, хоча б для того, щоб їх прокоментувати. Пропонується статтю 1 чинного Закону «Про вибори народних депутатів України» викласти в дещо іншій редакції, ніж вона є, і доповнити двома новелами. Зокрема, вибори депутатів мають здійснюватися в два тури. Перший тур виборів до Верховної Ради України відбувається на пропорційній основі. Тобто зберігається ніби статус-кво. В розподілі мандатів депутатів беруть участь партії або блоки політичних партій (у нас зберігається наявність блоків), виборчі списки яких за підсумками голосування на виборах набрали не менше 82

матеріали конференцій, круглих столів 3% голосів виборців. Тобто знову ж таки статус-кво 3% виборчий бар єр. А далі ідуть деякі новації. Остаточні результати виборів до Верховної Ради визначаються у другому турі. Тобто перший тур це такий своєрідний прелюд. У другому турі беруть участь дві партії або два блоки партій, що набрали найбільшу кількість голосів під час першого туру. Тобто, власне кажучи, насправді результати виборів визначаються в другому турі. Партія або блок партій, яка перемогла у другому турі, отримує більшість від конституційного складу Верховної Ради, тобто 226 мандатів із 450. Розподіл решти 224 мандатів відбувається між партією, що посіла друге місце у другому турі, та іншими партіями, які набрали певну кількість голосів і подолали бар єр у першому турі на пропорційній основі відповідно до результатів першого туру. Другий тур виборів не проводиться, якщо за результатами першого туру одна з партій набрала стільки голосів, що дозволяє їй отримати 226 мандатів. Це така достатньо цікава новела. Я не берусь говорити категорично, але у нас деякі публіцисти стверджують, що ніби-то така система виборча була запроваджена в Італії десь після 1922 року, тобто за часів існування режиму Мусоліні. У жодному разі не критикуючи це, хотів би звернути увагу на одну засаду. Я думаю, що і в Польщі, як і в Україні, значна кількість питань, які виникають у зв язку з виборчим законодавством, так або інакше відносяться до питань політичної доцільності. На моє глибоке переконання, взагалі виборче законодавство, як і виборча практика, якою я займаюсь як Голова Центральної виборчої комісії, доводить, що воно дійсно є юридизованою політикою. І тому питання визначення тої чи іншої виборчої системи це дійсно питання доцільності. Я хотів би звернути увагу колег на одну цікаву обставину, пов язану з рішенням Конституційного Суду України. До речі, хочу звернути увагу, що було небагато рішень Конституційного Суду України з проблематики виборчого права. Так склалось, що пов язані з виборами питання, які ставилися перед Конституційним Судом, були, як правило, другорядними і не мали такого визначного значення, як проблема вільних виборів тощо. Однак рішення Конституційного Суду України, яке я буду цитувати, достатньо цікаве. Це рішення у справі про вибори народних депутатів України від 26 лютого 1998 року. Цьому рішенню уже 10 років. Але воно залишається цікавим з точки зору сьогоднішньої ситуації. Щоб я хотів би наголосити тут в цьому рішенні для вашої уваги. Суб єкт права на конституційне подання, тобто група народних депутатів України, звернулася до Конституційного Суду з поданням, де вони поставили під сумнів конституційність низки положень Закону «Про вибори народних депутатів» у редакції 1997 року. Зокрема, в конституційному поданні стверджувалося, що вони, тобто народні депутати, вважають, що неконституційним є встановлення 4% бар єру. Народні депутати стверджували, що положення, згідно з яким списки кандидатів у депутати від політичних партій, що отримали менше 4% голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, не отримують права на участь у розподілі депутатських мандатів, суперечить Конституції. Тобто, спрощено кажучи, позиція народних депутатів полягала в тому, що будь-який виборчий бар єр це порушення Конституції, це порушення рівного виборчого права і низки інших положень. Так от, Конституційний Суд, а я ні в якому разі не ставлю під сумнів його рішення, встановив з цього приводу таке: при розгляді питання щодо конституційності положень частини п ятої статті 42 Закону про вибори (тобто того положення, яким було встановлено 4% бар єр) Суд дійшов висновку, що позбавлення списків кандидатів у депутати від політичних партій, які отримали менше від 4%, права на участь у розподілі мандатів є питанням політичної доцільності, і воно має вирішуватися Верховною Радою України. Це дуже важливе рішення Конституційного Суду. Цим рішенням Конституційний Суд відтворив те, що в ХІХ столітті в американській юриспруденції називалось доктриною «political question», тобто питання політики. І яким буде виборчий закон, для практичної юриспруденції не має значення. Але, на моє глибоке переконання (це моя особиста думка), не все так просто. Є певна межа політичної доцільності. І якщо законодавець при встановленні виборчої системи буде діяти за тією межею (головне питання як її встановити), то будуть порушені основоположні принципи виборчого права, такі як рівне виборче право і загальне виборче право. 83

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Чому я так вважаю? Хотів би з цього приводу висловити кілька тез. Зрозуміло, що більшість виборчих систем, навіть будь-яка виборча система, тією чи іншою мірою десь відходить від «рафінованого» правила демократичних виборів, при якому голоси не пропадають. Можливо, навіть такого правила взагалі не існує. Отже, будь-яка виборча система, наприклад, класична англійська мажоритарна передбачає якусь втрату голосів, передбачає якісь відхилення від такої чистої арифметики. Але вимога демократичних виборів, я в цьому переконаний, випливає з окремих положень української Конституції. Скажімо, у статті 69 Конституції України записано, що вибори це форма безпосередньої демократії. Я особисто це читаю так, що вибори мають бути максимально демократичні. І от мені здається, що якщо це питання буде вирішено законодавцем і буде прийнятий деякий закон, то певні політичні сили можуть поставити перед Конституційним Судом питання, наскільки така виборча система, яка пропонується, є такою, що відповідає вимогам демократичності, і наскільки вона взагалі є конституційною. Обставини в Україні ще обтяжені тим, що в Україні існує так званий імперативний мандат. Це не зовсім класичний імперативний мандат в тому розумінні, як його, мабуть, читають в усьому світі. Справа в тому, що Конституція України містить положення, згідно з якими в разі виходу або не входження після виборів народного депутата, вже обраного за списком, у відповідну фракцію керівний орган політичної партії, за списком якої цей народний депутат обраний до парламенту, може прийняти рішення щодо позбавлення його мандата. Я можу стверджувати, що це унікальне положення. Саме політична партія вирішує питання, чи позбавляти мандата такого порушника, умовно кажучи, політичної етики, чи залишати в нього мандат. Унікальне, тому що мені довелось аналізувати відповідні конституційні положення багатьох держав, і я знайшов тільки одну європейську країну (Португалію), де в конституції передбачено, що депутат, якщо від обраний до парламенту і потім уже після виборів поміняв партійну належність, за фактом автоматично втрачає мандат. В Україні ж передбачено, що політична партія приймає рішення (або не приймає рішення) про позбавлення мандату. Можна як завгодно до цієї норми ставитися, але це чинна Конституція, що ще більше обтяжує ситуацію. Дійсно, за умов такої правової ситуації, яка склалася, виникає проблема демократичності виборів. Вимога демократичності виборів, на мою думку, випливає з того, що в першій статті Конституції Україна визначена як демократична держава. Попри все це не гасло, це вимога. І оскільки в статті 69 Конституції вибори визначені як одна з форм безпосередньої демократії, це є вимога до організації і проведення виборів, зокрема вимога до виборчої системи. У доповіді професора Ґраната йшла мова про правові позиції, які кілька разів займав Європейський Суд з прав людини щодо дотримання вимоги вільних виборів, стверджуючи у тій чи іншій ситуації, що обмеження не перейшли припустимої межі щодо дотримання принципу вільних виборів. Я думаю, що і Конституційний Суд України повинен знайти межу, після якої вибори втрачають якість демократичності. Мені здається, це одне із ключових питань, яке, можливо, найближчим часом доведеться нам розв'язувати. Переконаний, що питання визначення демократичності виборів через призму виборчої системи це питання основоположне, можливо, сьогодні для України. Бо просто стверджувати, що це питання лише політичної доцільності, означає, що законодавець може встановлювати все, що завгодно. Однак доцільність не може виходити за межі права, тим більше за межі основних конституційних засад демократичних виборів. Принцип ВЕРХОВЕНСТВа ПРАВА І реформа ВИБОРЧої СИСТЕМи Микола Козюбра, доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри Національного університету «Києво-Могилянська академія» Я почну свою коротку доповідь з питань термінологічного характеру. «Верховенство права», яке фігурує в назві моєї доповіді англійською мовою, тобто мовою похо- 84

матеріали конференцій, круглих столів дження цього терміну, як відомо, звучить «the Rule of Law». Що стосується його перекладу польською мовою, то, очевидно, ясність тут мають внести наші польські колеги, оскільки мені доводилось зустрічати різний його переклад. Неоднозначна термінологія для позначення «Rule of Law» вживалася і в українських перекладах до закріплення принципу верховенства права у Конституції України. У Конституції Республіки Польща названий принцип, наскільки мені відомо, не зафіксований. Вона оперує терміном «panstwo prawne» (мовою оригіналу «Rechtsstaat» правова держава), вимоги якої практично нічим не відрізняються від вимог верховенства права. На думку переважної більшості фахівців (як зарубіжних, так і вітчизняних), відмінності між англійським «Rule of Law» і німецьким «Rechtsstaat», незважаючи на їх різну історичну долю, нині є швидше термінологічними, ніж змістовними. Ці попередні зауваження, як на мене, мають істотне значення не тільки для адекватного сприйняття подальших міркувань щодо значення верховенства права (правової держави) для реформування виборчої системи в Україні (та й не тільки), а й для вироблення більш-менш єдиних методологічних підходів до процесу такого реформування. А тепер дещо конкретніше про саму тему. Ідеал верховенства права став нині чи не найпопулярнішим у всьому світі. До нього постійно звертаються політичні діячі не лише Заходу, для якого верховенство права традиційно є однією з найвищих демократичних цінностей, а й Сходу, Півдня і Півночі. Він давно став найважливішою складовою міжнародно-правових документів, особливо присвячених правам і свободам людини і громадянина, ним активно оперують міжнародні і національні суди. Не залишилися осторонь цієї безпрецедентної підтримки верховенства права ні Україна, ні Польща, хоч як було зазначено, конституційні положення у наших країнах щодо цього мають відмінності. Незважаючи на набуття верховенством права характеру глобального ідеалу, в підходах до його трактування продовжують існувати істотні розбіжності. На слушну думку багатьох західних правознавців, верховенство права являє собою «поняття, що характеризується відсутністю загальної згоди щодо самої своєї основи» (Б. Таманага). Немає цієї згоди ні в Україні, ні, очевидно, в Польщі. І це при тому, що з позицій верховенства права небезпідставно намагаються оцінювати практично всі правові явища і процеси. Чи не найпоширенішою в розумінні верховенства права (принаймні, в Україні) є позиція, згідно з якою воно безпосередньо пов язується з категорією справедливості. На таку позицію став фактично і Конституційний Суд України у своєму рішенні від 2 листопада 2004 року (у справі про призначення судом більш м якого покарання). Відповідно до нього верховенство права зводиться до ідей «соціальної справедливості, свободи, рівності тощо», «ідеології справедливості». Не заперечуючи загалом того, що право (а отже, його верховенство) набуває властивого для нього змісту в понятті справедливості, що справедливість це один з найзначніших ціннісних орієнтирів права, разом з тим не варто, очевидно, абсолютизувати цей критерій. І яскравим прикладом у цьому відношенні, як на мене, можуть служити саме виборчі системи, навколо яких знову загострилися дискусії в Україні. Чи зможуть бути оцінені існуючі нині виборчі системи виключно з позицій справедливості? Очевидно, відповідь на це питання має бути якщо й не повністю негативною, то, принаймні, з багатьма застереженнями. Мажоритарна система (як відносної, так і абсолютної більшості) є вкрай несправедливою для середніх і малих за своїм впливом політичних партій (партія, що одержала більшість голосів виборців в країні в цілому, за результатами виборів може одержати меншість місць в парламенті). Пропорційна виборча система щодо малих партій є ще більш несправедливою, оскільки при ній переважно виключаються із розподілу мандатів партії, що не подолали встановленого відсоткового виборчого бар єру (так званого загороджувального пункту). 85

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Партії ж переможці виборчих перегонів збагачуються місцями в парламенті (часом істотно) за рахунок «невдах». Не усуває вказаних несправедливостей, як свідчить досвід, також змішана виборча система. Тому, якби виборчі системи оцінювались виключно на предмет їх відповідності справедливості, питання регулювання виборчого процесу, очевидно, ніколи не були б вирішені. Завдання полягає швидше у тому, щоб обрати таку систему виборів, яка в даних історичних умовах є найбільш політично доцільною для країни (усуває можливість засилля в парламенті дрібних угруповань, сприяє його структуризації, полегшує формування відповідального перед парламентом уряду тощо). Політична доцільність в таких умовах має істотне значення також для встановлення виборчого відсоткового бар єру при обранні пропорційної чи змішаної виборчої системи. Саме таку позицію зайняв свого часу Конституційний Суд України. У рішенні від 26 лютого 1998 р., на яке посилався проф. В.Шаповал, він зазначив, що встановлення відсоткового бар єру «є питанням політичної доцільності». Але при цьому виникає цілком слушне запитання: чи є межа відсоткового бар єру, яка має вирішуватися на основі політичної доцільності? Одна річ, коли йдеться про 1, 2, 3, 4%, які хоч і обмежують право певної частини виборців мати своїх представників у парламенті, проте не спотворюють загальної картини народного волевиявлення і не позбавляють виборів однієї з основних функцій бути барометром політичного життя, зовсім інша, коли мова ведеться про 10% бар єр. Адже саме до цього рівня пропонується підняти його деякими народними депутатами України. Я не буду торкатись політичних аспектів цієї пропозиції має вона шанс на проходження в парламенті, чи ні. Мене бентежить вже саме внесення пропозиції. Я глибоко переконаний, що людина, яка з повагою ставиться до верховенства права, а не керується виключно корпоративними політичними інтересами, такої пропозиції не внесла б. Наскільки відповідає чи не відповідає вказана пропозиція принципу верховенства права? Відповісти на це питання можливо за умов підходу до названого принципу не стільки з позиції абстрактних ідеалів, скільки пов язуючи його з конкретною людиною, яка, за відомим висловом Протагора, «є мірою всіх речей». У концентрованому вигляді і в людському вимірі правове начало представлено насамперед у вигляді невідчужуваних прав людини. Як підкреслюється у Декларації Конференції з питань безпеки і співробітництва в Європі, «верховенство права означає не саму лише формальну законність, а й законність, ґрунтовану на визнанні й беззастережному прийнятті найвищої цінності людської особи і гарантовану інституціями, що становлять механізм її якнайповнішої реалізації». І далі: «демократія є невід ємною складовою верховенства права». З утвердженням людини, її прав і свобод як найвищої цінності, і з забезпеченням демократії, пов язує верховенство права також Конституція України. Політична доцільність може мати значення тією міри, якою вона не стає на перешкоді самій меті виборів, не перетворює їх у декларацію. По-перше, вибори передбачають легітимізацію влади не будь-яким способом, навіть формально визначеним у виборчому законі, а способом, який забезпечує свободу вибору для виборця. По-друге, вибори, як вже зазначалося, мають служити надійним барометром політичного життя в країні. Наведу у зв язку з цим один повчальний приклад з політичної практики Польщі початку 90-х років минулого століття. Наскільки я пам ятаю, у 1993 році тут був введений загороджувальний поріг 5% для партій і 8% для їх об єднань. Як виявилося, в результаті 35% поданих голосів виборців були позбавлені свого представництва у сеймі. Я не підраховував (хоч відповідні формули для такого підрахунку за кордоном існують) відсотку виборців, які не матимуть свого представництва в українському парламенті при запровадженні 10% бар єру, проте думаю, що він виявиться не меншим, ніж у названому випадку в Польщі. Тому при запровадженні тієї чи іншої виборчої системи необхідно виходити з того, щоб з врахуванням конкретних обставин пом якшити дефекти її несправедливості, а не 86

матеріали конференцій, круглих столів поглиблювати їх, тим більше не підлаштовувати виборчу систему під певну політичну кон юнктуру. На жаль, функціонуюча нині в Україні виборча система не відповідає зазначеним вимогам. Виборець не вільний у виборі своїх конкретних представників у парламенті, він позбавлений можливості впливу на партійні списки. Це за нього роблять партійні вожді, практично не обтяжені, до того ж, будь-якою відповідальністю за зроблений вибір. Тому і з являються у прохідних частинах списків їх сини і дочки, брати і сестри, водії і охоронці, не кажучи вже про представників великого бізнесу, які фінансують виборчі кампанії. Це не є демократія, це скорше пародія на неї. Складається враження, що політичні сили, представлені нині у Верховній Раді України, зовсім не схильні до усунення дефектів існуючої виборчої системи. Більше того, деякі пропозиції останнього часу свідчать про наміри не тільки законсервувати її в нинішньому стані, а ще більше поглибити її несправедливість. Про одну з них йшлося вище. Про другу згадував проф. В. Шаповал. Я поділяю його думку про те, що проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України», внесений народними депутатами А. Портновим і О. Лавриновичем, який передбачає вибори депутатів у два тури, є досить сумнівним з точки зору його відповідності Конституції України. Дуже вразливий він і з позицій принципу верховенства права. Відповідно до вказаного проекту, партія (блок), яка перемогла у другому турі, отримує більшість від конституційного складу Верховної Ради України 226 депутатських мандатів. Тобто законопроектом фактично надається перевага політичній силі, яка може не відповідати справжньому волевиявленню виборців. Не випадково аналогів подібним виборчим системам в Європі нині не існує. Це скорше рудимент тоталітаризму. Вона несумісна з сучасними уявленнями про верховенство права. За браком часу не зупинятимусь на детальному аналізі названого законопроекту, як і недоліків виборчої системи в Україні в цілому. ЗАГАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ ВИБОРЧОЇ СИСТЕ- МИ В УКРАЇНІ Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ, народний депутат України, президент Інституту виборчого права Вдосконалення виборчого законодавства підгалузі конституційного права, покликаної забезпечувати основні підвалини демократичного режиму перебуває під постійною увагою держав, що стали на шлях демократії. Зокрема, часто дискутується питання, пов язане з найбільш популярною і водночас найбільш політизованою складовою виборчого законодавства проблемою виборчої системи як способу формування представницького органу за підсумками голосування на виборах. Можливо, саме через його яскраве політичне забарвлення це питання люблять обговорювати (і, на жаль, часом «заговорювати») і політики, і журналісти. Дискусії навколо виборчих систем, які застосовуються на практиці чи були б бажаними, належать до «вічних». Навіть у Великій Британії класичній державі «вестмінстерської моделі», центральним елементом якої є вибори в одномандатних округах за системою відносної більшості, сьогодні на різних виборах, зокрема до регіональних представницьких органів чи до Європарламенту, використовуються інші виборчі системи. У багатьох розвинених демократіях виборча система змінювалася у післявоєнний час, а в деяких і декілька разів. Особливо гострими були і є дискусії навколо вибору того чи іншого типу виборчої системи, окремих її складових у «нових демократіях», де пошук «найбільш справедливої» виборчої системи пов язується із процесами демократизації, подолання спадку тоталітарного минулого, досягнення основних стандартів європейського демократичного доробку. 87

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Вибір типу виборчої системи належить до визначальних у конституційному плані. Тип виборчої системи має безпосереднє відношення до розвитку партійної системи, засад формування виконавчої влади, стосунків між виконавчою та законодавчою владами та форми державного устрою. Дж. Сарторі відносить виборчу систему до одного з основних інструментів «конституційної інженерії». Е. Лейкман і Дж. Ламберт стверджують, що вдалий вибір виборчої системи може забезпечити формування парламенту, який відображає основні напрями суспільної думки, утворення уряду, що відповідає волі більшості виборців, обрання представників, особисті якості котрих найбільше надаються для виконання владних функцій; що ж стосується ефективності й стабільності влади, то виборча система сама по собі не визначає їх, але може їм сприяти або перешкоджати. Політична теорія містить багато спроб визначити глобальні структурні наслідки застосування тих чи інших типів виборчих систем. Як зауважує А. Лійфарт, йдучи за М. Дюверже, країни, що обирають мажоритарний тип виборів, мають, як правило, близьку до двопартійної систему, однопартійний уряд та виконавчу владу, що домінує над законодавчою (т.зв. вестмінстерська модель); пропорційне ж представництво більше пов язується з багатопартійністю, коаліційними урядами і більш рівноправними стосунками між виконавчою та законодавчою владами (консенсусна модель демократії). Цей підхід як надто доґматичний критикує Дж. Сарторі. Власну систему поглядів на цю проблему виклав Д. Нолен. Тим більше дискусій виникає навколо проблеми вибору виборчої системи на практичному рівні, при реформуванні виборчого законодавства тої чи іншої держави. Таку дискусію свого часу пережила Польща і, як видно з виступів наших польських колег, ця дискусія ще не завершилася. Сьогодні такі дискусії відбуваються в Україні як на рівні політичному, так і професійному, серед юристів-науковців та законодавців. При цій дискусії доцільно визначитися з термінологією та основними позиціями, які є предметом обговорення. Термін «виборча система» у науці права багатозначний; найчастіше він вживається у двох значеннях широкому і вузькому. Українська «Юридична енциклопедія» дає визначення широкого розуміння виборчої системи: це порядок організації і проведення виборів до представницьких органів державної влади, місцевого самоврядування і здійснення громадянами своїх виборчих прав, який ґрунтується на принципах виборчого права». Подібного тлумачення цього терміну дотримується проф. О. Марцеляк. Протилежне, вузьке значення цього терміна, яке можна знайти у низці підручників з конституційного права, визначає виборчу систему як «спосіб, у який розподіляються депутатські мандати між кандидатами на ці посади залежно від результатів голосування» (проф. В. Копєйчиков). Саме в останньому сенсі розуміють виборчу систему, коли її характеризують як «насамперед метод перетворення поданих виборцями голосів у місця в законодавчому органі» (В. Боґданор); тим самим виборча система зводиться до виборчої формули. Широке розуміння терміну «виборча система» поширене у російській правовій доктрині. Крайня позиція, яку обстоює проф. А. Зінов єв, практично ототожнює виборчу систему з інститутом виборчого права і відкидає терміни типу «мажоритарна виборча система» чи «пропорційна виборча система», замінюючи їх відповідним «способом визначення результатів голосування». Проте конструктивний аналіз різних виборчих систем мимоволі акцентує увагу на виборчій формулі, що більше відповідає вузькому значенню терміна. Такого підходу дотримується проф. Є. Бучковський, який каже про виборчу систему senso stricto (тобто у вузькому сенсі) як «визначеної взаємозалежності між кількістю голосів, поданих за відповідні списки чи відповідних кандидатів, та результатами виборів». Подібного розуміння дотримуються автори відомого «Посібника з розробки виборчих систем», розробленого відомим Міжнародним інститутом демократії та сприяння виборам (IDEA, Стокгольм): «Виборча система є способом розподілу голосів на загальних виборах між політичними партіями і окремими кандидатами». На нашу думку, попри важливість широкого розуміння поняття виборчої системи для розвитку об єктивного виборчого права як генерального інституту (підгалузі) кон- 88

матеріали конференцій, круглих столів ституційного права усе ж більш конструктивним у контексті дискусії про реформування виборчої системи є звужений підхід; проте він не може обмежитися лише виборчою формулою (способом перетворення голосів на мандати). А. Лійфарт визначає три основні складові поняття виборчої системи: виборча формула (тобто те, що звичайно розуміють як виборчу систему у вузькому сенсі), розмір виборчого округу (у сенсі кількості мандатів, які розподіляються в окрузі) та виборчий бар єр (мінімальна підтримка виборців, необхідна партії для участі у розподілі мандатів). Ми будемо спиратися на таке розуміння, доповнюючи його ще одним важливим аспектом структурою виборчого бюлетеня, яка визначає спосіб подання голосу виборцем (спосіб заповнення бюлетеня) і залежить від суб єкта, за якого має віддати голос виборець (партія чи/та кандидат), пов язаного з цим обсягу інформації, що міститься у бюлетені, та обсягу дій, які має виконати виборець при його заповненні. При такому підході виборча система розуміється ширше, аніж виборча формула, однак не настільки всеосяжно (внаслідок чого це поняття втрачає самостійне наукове чи доктринальне значення), як при широкому її тлумаченні. Питання вибору виборчої системи часто оцінюється як предмет політичної доцільності. Принаймні таку оцінку одній із складових виборчої системи виборчому бар єру дав Конституційний Суд України у своєму рішенні 1998 року (справа про вибори народних депутатів України). Проф. В. Шаповал пропонує оцінювати виборчу систему з функціональної точки зору, стверджуючи, що «питання виборчої системи є питанням юридичної технології». На наше переконання, обидва твердження висловлені в умовах мовчазної презумпції щодо апріорного дотримання певних правових передумов стосовно (достатньо широкого) класу виборчих систем, вибір у межах якого допустимий. Цю думку цікаво сформулювала Венеціанська Комісія у Кодексі належної практики щодо виборчих справ підсумковому документі, який встановлює основні стандарти виборчого права відповідно до європейського демократичного доробку. Підсумкова позиція основного розділу цього документа «Керівні принципи щодо виборів» стверджує: «За умови дотримання згаданих вище принципів застережень щодо вибору будь-якої виборчої системи немає». Тому найпершою передумовою вибору певної виборчої системи для того чи іншого типу виборів у державі є забезпечення дотримання основних принципів виборчого права, як вони викладені в документах, що формулюють європейський демократичний доробок, та в Конституції держави. З цієї точки зору змістовною і необхідною є дискусія щодо забезпечення у межах тої чи іншої виборчої системи дотримання вказаних принципів, гарантії реалізації прав людини й основних свобод, насамперед основних виборчих прав. У цьому сенсі виборча система є правовим інститутом, а тому повинна «вписуватися» у загальну систему законодавчого регулювання виборчого права як підгалузі конституційного права. Професор В. Шаповал торкнувся питання можливої неконституційності виборчої системи як такої, що порушує основні громадянські права, основні принципи виборчого права. Звідси випливає також, що виборча система повинна не лише не суперечити основним принципам виборчого права, але й (що у дискусії часто не береться до уваги) відповідати правовій природі виборного органу. Зокрема, цей аспект актуальний, якщо йдеться не про парламент, а про інші представницькі органи, насамперед органи місцевого самоврядування; на жаль, саме така невідповідність супроводжує застосування пропорційної виборчої системи на місцевих виборах в Україні. Не можна ігнорувати можливі впливи виборчої системи на суспільно-політичні процеси, зокрема структурування політичного спектру суспільства, питання стабільності уряду (при його парламентському формуванні) та інші впливи, що вивчаються політичною наукою. У зв язку з цим слід говорити про міркування доцільності при визначенні виборчої системи щодо тих чи інших бажаних або небажаних наслідків, які може викликати її застосування. Нарешті, слід брати до уваги також суспільне сприйняття (чи несприйняття) виборчої системи як справедливої. Часто це пов язане із її зрозумілістю (ступенем складності) і здатністю пересічного громадянина самостійно перевірити достовірність розподілу мандатів на підставі результатів голосування. Зрідка складні конструкції і ба- 89

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 гатоступеневі процедури розподілу голосів призводять до результатів, які можуть бути не сприйняті суспільством. Наведені міркування дозволяють стверджувати, що підставами для вибору тої чи іншої виборчої системи у конкретних правових і суспільно-політичних умовах мають бути певні загальні критерії: правовий критерій (критерій реалізації виборчих прав, основних принципів об єктивного виборчого права, відповідності конституційному статусу виборного органу); політологічний критерій (доцільність, тобто відповідність тим суспільно-політичним цілям, які вважаються необхідними); суспільний критерій (доступність для розуміння, суспільне визнання справедливості системи). З цієї точки зору зрозумілою стає критика того варіанта пропорційної системи, який сьогодні застосовується на виборах до Верховної Ради України. Серед українських правників досі лунають сумніви щодо дотримання основних засад виборчого права, повного обсягу виборчих прав (активного, пасивного та номінаційного) громадян, конституційної формули «вибори народних депутатів України» в умовах дещо «екстремальної» пропорційної системи з єдиним округом та закритим партійним списком у 450 кандидатів. Зокрема, проф. М. Козюбра ставить під сумнів дотримання при цьому засади верховенства права та демократичних начал. Цікаві аргументи з цього приводу висловлювали також і польські колеги, зокрема проф. Є. Бучковський. Тому з точки зору правового критерію ця система принаймні не безсумнівна. Водночас стосовно другого критерію така система була доцільною в межах тих цілей, які були бажаними при її запровадженні, по-перше, зміцнення й укрупнення політичного спектру країни, недопущення регіоналізації політичних партій; по-друге, чітке політичне структурування парламенту, подолання його політичної розпорошеності. Слід визнати, що вказані цілі в основному досягнуті. Це ілюструється з допомогою кількісних показників, запроваджених А. Лійфартом, ефективної кількості виборчих і парламентських партій. Від виборів 1998 року до виборів 2007 року ефективна кількість виборчих партій зменшилася з 10,7 до 4,2; ефективна кількість парламентських партій від 5,1 до 3,3. Не можна також заперечити, що використовувана система відповідала суспільному критерію як проста і зрозуміла, особливо після сумнівних практик мажоритарної системи 1994 року, коли протягом усього ІІ скликання Верховна Рада України жодного дня не мала обраного повного конституційного складу. Така істотна нерезультативність виборчої системи, коли велика кількість одномандатних округів залишалася непредставленою, сприймалася як несправедлива. Водночас сьогодні з явилися нові суспільні запити, які змушують переглянути відповідність виборчої системи як другому, так і третьому критерію. Ці критичні запити пов язані із незадоволенням закритим, жорстким характером списків кандидатів, які обмежують вибір громадян лише до політичних партій, а не окремих осіб, та внаслідок цього відривають обраного депутата від виборців, що сьогодні починає вважатися недоцільним. Зауважимо, що така оцінка, відповідно до другого критерію, може бути лише політологічною, а не правовою. Водночас ця оцінка вказує на порушення і третього критерію: система перестає визнаватися суспільством як справедлива. Можна стверджувати, що суспільство готове до сприйняття більш складної виборчої системи, щоб виборці мали можливість впливати не лише на партійний, але й на персональний склад парламенту. У зв язку з цим природно постає питання щодо можливих шляхів модифікації виборчої системи стосовно як парламентських виборів, так і виборів місцевих. Бажання знайти раціональне розв язання (у тому числі з застосуванням відкритих списків, як у Польщі) неминуче призводить до відмови від єдиного загальнодержавного округу та єдиного списку кандидатів через масштаб проблеми (при 30 партіях суб єктах висування списків та 450 мандатах це означає понад десять тисяч кандидатів) та можливу структуру бюлетеня (способу голосування). 90

матеріали конференцій, круглих столів Проте застосування розділеного електорату окремих виборчих округів, у яких незалежно від інших встановлюються результати виборів, призводить до кількох проблемних питань. По-перше, утворення багатьох округів породжує проблему дотримання чи недотримання рівності розміру округів. При цьому слід мати на увазі два розуміння поняття «розмір округу» як кількості мандатів (депутатів, які обираються в окрузі) і як кількості виборців в окрузі. Кореляція цих двох параметрів («ціна одного мандата», визначена у голосах виборців) є важливою вимогою, яка сприяє дотриманню принципу рівності виборців у сенсі його матеріального аспекту. У зв язку з цим зверну увагу на те, що у Польщі на виборах до Сенату така кореляція практично відсутня, чим викликана відсутність принципу рівних виборів серед засад Виборчої ординації стосовно виборів сенаторів. По-друге, виникає проблема вибору абсолютного розміру округів. Відомо, що пропорційне представництво суттєво відрізняється при використанні багатомандатних (6 8 і більше мандатів) і «маломандатних» (2 5 мандатів) округів. Кожне з можливих розв язань має свої потенційні наслідки, у т.ч. щодо реалізації принципів доцільності і справедливості. По-третє, необхідно визначитися, чи має існувати взаємозв язок між результатами голосування у різних округах. Так, цікавий досвід пропонує Польща, де результати виборів у кожному окрузі є остаточними і не впливають на розподіл мандатів в інших округах і в державі в цілому. Проте, на нашу думку, в українських суспільно-політичних умовах такий цілком розділений електорат через географічно обмежений вплив голосу виборця стимулюватиме регіоналізацію політичних партій та створюватиме загрозу унітарному характеру держави. Інші підходи використовують кількарівневий розподіл мандатів (т.зв. «компенсаційні» списки кандидатів), при яких в округах першого рівня розподіляються не всі мандати і використовуються не всі голоси виборців. Так, у Чехії існує дворівневий розподіл мандатів (регіональні округи та загальнодержавний округ), в Угорщині трирівневий, а у Греції навіть чотирирівневий. При цьому природно, що кандидат може фігурувати у виборчому списку одночасно на кількох з цих рівнів (однак бути обраним може лише раз). У разі застосування такої моделі в Україні слід буде повернутися до осмислення рішення Конституційного Суду 1998 року, який в умовах змішаної виборчої системи визнав неконституційним балотування особи у двох округах одномандатному і загальнодержавному (за партійним списком). Третій можливий підхід полягає у розподілі мандатів на загальнодержавному рівні з застосуванням механізму конкуренції регіональних списків кандидатів у межах однієї партії. Зауважимо, що два останні механізми розподілу мандатів передбачають нефіксоване представництво округів (кількість мандатів в окрузі). При другому підході округи стають недопредставленими, оскільки частина мандатів розподіляється на вищому рівні; при третьому підході може відбуватися «перелив» мандатів з округів із низьким рівнем участі виборців до округів із високим рівнем участі. Чи не найменше дискусій викликає величина виборчого бар єру. Незважаючи на деякі екзотичні пропозиції щодо встановлення бар єру на рівні 7 і навіть 10 відсотків, по суті існує загальне визнання, що прийнятним є рівень у межах 3 5%. Нарешті, проблема способу голосування. Персоніфіковане голосування (не лише за партії, але й за окремих кандидатів) тим легше може бути реалізоване, чим менший розмір округу (а отже, менше кандидатів, які у ньому балотуються). Застосування маломандатних округів практично позбавляє сенсу пропорційне представництво у формі виборчих списків кандидатів. Тому у цих випадках можуть застосовуватися інші, менш популярні виборчі системи: 1) мажоритарна система багатомандатних (точніше, «маломандатних») округів; 2) система єдиного неперехідного голосу (т. зв. «японська» система); 3) система апробаційного голосування (застосовується в Австралії); 4) система єдиного перехідного голосу (т. зв. «британська пропорційна система»). 91

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 При збільшенні розміру округу суттєво збільшується розмір бюлетеня (як стосовно кількості інформації у ньому, так і щодо його фізичних розмірів). Це стимулює інші підходи до процедури голосування та заповнення бюлетеня, у тому числі зміну його фізичної природи (електронний бюлетень у формі магнітної картки, віртуальний бюлетень при електронному голосуванні). Деякі із цих технологічних розв язань несуть нові виклики у сенсі дотримання засади вільних і чесних виборів з особистим і таємних характером голосування. Таким чином, існує велике розгалужене дерево варіантів можливої виборчої системи. Остаточний вибір та пошук відповідних технологічних механізмів повинен робитися на основі трьох згаданих вище принципів правового (конституційності), політологічного (доцільності) та суспільного (справедливості). Дуже важливо дотриматися їх у сукупності; зокрема, політологічний принцип доцільності повинен розглядатися як досягнення загальносуспільних (а не вузько егоїстичних) цілей і не повинен виводити за межі першого і третього принципів. У цьому основна трудність вибору виборчої системи й основна небезпека такого вибору. 92

вибори у світі ВИБОРИ У СВІТІ Календар загальнонаціональних виборів Пропонуємо до уваги наших читачів календар президентських та загальнонаціональних виборів у світі, які плануються на перше півріччя 2009 року, та інформуємо про підсумки президентських виборів, що вже відбулись. Президентські вибори (результати, що не були опубліковані) 16 травня 2008 року Домініканська Республіка Леонель Фернандес Рейна 20 червня 2008 року Непал Рамбаран Ядав 27 червня 2008 року Зімбабве Роберт Мугабе 9 вересня 2008 року Пакистан Асіф Алі Зардарі 25 вересня 2008 року Південно-Африканська Республіка Кгалема Мотланте 10 жовтня 2008 року Мальдівська Республіка Мохаммед Нашид 15 жовтня 2008 року Азербайджан Ільхам Алієв 4 листопада 2008 року Сполучені Штати Америки Барак Обама Перше півріччя, 2009 рік 18 січня 2009 року Сальвадор Парламентські Січень 2009 року Габон Парламентські 10 лютого 2009 року Ізраїль Парламентські Лютий 2009 року Японія Парламентські Лютий 2009 року Ґвінея Парламентські 15 березня 2009 року Сальвадор Президентські 29 березня 2009 року Сомалі Президентські Березень 2009 року Конго (Браззавіль) Президентські Березень 2009 року Фіджі Парламентські Березень 2009 року Південно-Африканська Республіка Парламентські Березень 2009 року Мікронезія Парламентські 93

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Березень 2009 року Ліхтенштейн Парламентські Березень 2009 року Молдова Парламентські Березень 2009 року Андорра Парламентські Березень 2009 року Антиґуа і Барбуда Парламентські Березень 2009 року Ґвінея-Бісау Президентські Березень 2009 року Мальдіви Парламентські Березень 2009 року Пакистан Парламентські 9 квітня 2009 року Індонезія Парламентські 19 квітня 2009 року Еквадор Президентські, парламентські 19 квітня 2009 року Гаїті Парламентські Квітень 2009 року Алжир Президентські Квітень 2009 року Словаччина Президентські Квітень 2009 року Індія Парламентські Квітень 2009 року Македонія Президентські 3 травня 2009 року Панама Президентські 19 травня 2009 року Малаві Президентські, парламентські 12 червня 2009 року Іран Президентські 14 червня 2009 року Литва Президентські 14 червня 2009 року Болгарія Парламентські 14 червня 2009 року Люксембург Парламентські Червень 2009 року Болівія Президентські, парламентські Червень 2009 року Албанія Парламентські Джерела: <http://www.electionguide.org/calendar.php?calyear=2009&submit.x=12&submit.y=15> <http://www.angelfire.com/ma/maxcrc/elections.html> 94

ДО УВАГИ АВТОРІВ ЖУРНАЛУ «ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ» Журнал публікує оригінальні дослідження та оглядові роботи з права, політології, соціології та суміжних питань. Максимальний обсяг статей 24 тис. знаків без урахування пропусків. В окремих випадках за узгодженням з редакцією можуть прийматися до друку статті більшого обсягу. Статті слід подавати в електронному вигляді (надсилати електронною поштою) чи на дискеті у форматі Microsoft Word. Мова видання українська. Слід оформляти в такому порядку: * Назва статті великими буквами. * Автор (автори) вказати прізвище та ім я, вчений ступінь, вчене звання, місце роботи і за бажанням посаду, які будуть зазначені в публікації. * Стислий реферат (орієнтовно до 500 символів) українською та англійською мовами з виділенням ключових слів. Стаття може бути розділена на частини. Тоді частини повинні мати нумерацію арабськими цифрами та заголовки. * Список цитованої літератури складається наприкінці статті під заголовком «Література» в порядку цитування. В місці цитування вказується номер джерела зі списку у квадратних дужках, а при потребі через кому сторінки цитованого джерела чи статті закону. Зразки зазначення літературних джерел у списку подано нижче. Література Закон України «Про вибори Президента України» (від 18 березня 2004 р.) // Webсайт Верховної Ради України, http://zakon.rada.gov.ua/. Цивільний кодекс України (від 16 січня 2003 р.) // Офіційний вісник. 2003. 11. Дюверже М. Политические партии. Москва: Академический проект, 2000. 558 с. Наприкінці статті слід також вказати адресу для листування, контактні телефони, електронну адресу. Ці дані не публікуються, а будуть використані для спілкування із автором (авторами).

ВИБОРИ ТА ДЕМОКРАТІЯ 4 (18)/2008 Засновники і видавці: Інститут виборчого права Національний університет «Києво-Могилянська Академія» Свідоцтво про державну реєстрацію КВ 10380 від 12.09.2005 р. Журнал видається українською мовою Журнал розповсюджується безкоштовно Адреса редакції: вул. Волоська, 8/5, к. 324, м. Київ, 04070 Тел./факс 38 044 463-65-93; e-mail: eli_org@ukr.net Веб-сторінка: www.elі.org.ua При використанні матеріалів посилання на журнал «Вибори та демократія» обов язкове Редакція може не поділяти точку зору авторів Інститут виборчого права, 2008 Національний університет «Києво-Могилянська Академія», 2008 Проект здійснено за підтримки Координатора проектів ОБСЄ в Україні Проект Координатора проектів ОБСЄ в Україні «Сприяння подальшому зміцненню виборчих процесів в Україні» виконується за фінансової підтримки Європейського Союзу та Канадського агентства з міжнародного розвитку. Організація з безпеки та співробітництва в Європі Координатор проектів ОБСЄ в Україні Додрукарська підготовка та друк ПП «Час Друку». 01030, м. Київ, вул. І. Франка, 26-в, оф. 9. Тел.: (044) 288-16-72, 494-47-75. Підписано до друку 10.11.2008 р. Формат 70х108/16. Папір офсетний. Гарнітура Pragmatica C. Обсяг 8,4 ум. др. арк. Зам. 350. Наклад 1000 прим.