PRODUCEREA EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR NORMATIVE

Transcription

1 PRODUCEREA EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR NORMATIVE Ramona Delia POPESCU Andrei GHEORGHE Effects in Time of Normative Acts Abstract The normative act produces effects for a period of time until it is at an end tempus regit actum. Publicity of acts constitutes a validity condition; no one could invoke the nemo censetur legem principle. Three main modalities entail the end of the effects: the act is at an end, falling into desuetude or repealed. There are also other cases, such as: a) repealing of the legal basis; b) ascertaining the unconstitutionality on the basis of article 147 par. (1) of the Constitution; c) adoption of a law for the rejection of an ordinance; d) issuance of a decision that declares unconstitutional the law for the approval of an ordinance; e) inexistence and caducity of an ordinance; f) repealing of the repealed norms of ordinances; g) annulment of a normative administrative act; h) promulgation of the law before the issuing of the decision by the Constitutional Court; i) ending the effects of a governmental decision, following the removing of a company from the companies registry; j) total replacement of the title and object of a regulation through the law for the approval of an ordinance. Accordingly, the cases of ending effects of normative acts are wider than the three main modalities, as well as the institution of ending legal effects of normative acts is broader than the institution of repealing of those acts. Keywords: normative act, legal effects, tempus regit actum, legislator, ending of legal effects.. Ramona Delia POPESCU Lector univ. dr., Departamentul de Drept Public, Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureşti, Bucureşti, România Tel.: ramona23ro@yahoo.com Andrei GHEORGHE Şef serviciu, Direcţia Avizare Acte Normative, Ministerul Justiţiei, Bucureşti, România Tel.: andreighe2000@yahoo.com Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative 2(31)/2012, pp

2 1. Noţiuni generale despre aplicarea actului normativ în timp Actul normativ reprezintă un act juridic emis de către o autoritate publică învestită cu competenţe normative, după o anumită procedură şi care cuprinde norme juridice general-obligatorii a căror aplicare poate fi adusă la îndeplinire şi prin forţa coercitivă a statului. Actul normativ previne nesiguranţa dreptului, incertitudinile rezultate din schimbările rapide ce au loc în societatea industrială modernă (Popa, 2008, p. 163). Actul normativ conferă certitudine în raport cu alte izvoare de drept, forma scrisă a acestuia şi mijloacele specifice de publicitate a conţinutului actului fiind garanţii în acest sens. Actul normativ funcţionează impersonal şi difuz, acţionând continuu de la intrarea în vigoare, până la scoaterea sa din vigoare, acţiunea normei fiind, de principiu, universală, nimeni neputând să se sustragă sau să fie sustras de la aplicarea acesteia. Actul normativ se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, cu dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum şi cu principiile ordinii de drept. Potrivit art. 4 din Legea nr. 24/2000 actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte. Categoria de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituţia României şi prin celelalte legi. Constituţia României stabileşte, în funcţie de autorităţile publice reglementate de textul constituţional, principalele tipuri de acte normative ce pot fi emise: Parlamentul emite legi (art. 73, în sens juridic restrâns de act juridic al Parlamentului, inclusiv Constituţia care este şi ea o lege, fiind emisă de Adunarea Constituantă care, de regulă, este tot Parlamentul), regulamente, hotărâri (art. 67); Guvernul emite ordonanţe simple şi de urgenţă şi hotărâri (art. 108 şi 115); Preşedintele emite decrete cu caracter normativ 1 (art. 100). Legislaţia stabileşte şi alte categorii de acte normative, care sunt date în executarea unui alt act normativ: ordine cu caracter normativ, instrucţiuni şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome (art. 77 din Legea nr. 24/2000), deciziile primului-ministru (art. 19 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor), acte normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale ordine, hotărâri, dispoziţii (art din Legea nr. 24/2000, respectiv art. 45, 68, 106 din Legea nr. 215/2001 şi art. 26 din Legea nr. 340/2004). Ierarhia actelor normative se stabileşte în funcţie de importanţa relaţiilor sociale reglementate (conţinutul normativ) şi în funcţie de locul autorităţii emitente în rândul autorităţilor publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forţa juridică a acestora. Principiul de drept este că actul normativ de nivel 1 De exemplu, decretul prevăzut de art. 93 alin. (1) din Constituţie privind instituirea stării de asediu sau de urgenţă sau decretul prevăzut de art. 90 din Constituţie privind organizarea referendumului consultativ. 104

3 inferior trebuie să fie emis în limitele şi potrivit normelor care le guvernează, de nivel superior. Astfel, art. 1 alin. (5) din Constituţie stabileşte că În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Prin referirea, de o concizie specifică textului constituţional, la supremaţie legiuitorul constituant nu face decât să încarce de semnificaţii sensul juridic al dispoziţiei, una dintre semnificaţiile care interesează tema acestui articol fiind consacrarea constituţională a ierarhiei actelor normative, corelativ cu instituirea obligaţiei esenţiale pentru funcţionarea statului, de respectare a acestei supremaţii ierarhii a actelor normative ce şi-ar putea găsi explicitarea în expresia domnia legii ca şi componentă a statului de drept. Fără a insista, amintim doar că textul constituţional cuprinde şi o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale şi autorităţile publice emitenţii actelor normative. Aşa cum era de aşteptat, cadrul normativ subsecvent Constituţiei a detaliat reglementarea principiului ierarhiei actelor normative. Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din acelaşi act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziţii ale autorităţile administraţiei publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului şi altor acte de nivel superior. Proiectele de lege se elaborează ca urmare a exercitării, potrivit art. 74 din Constituţie, a dreptului de iniţiativă legislativă, iar proiectele celorlalte categorii de acte normative se elaborează de autorităţile competente să le iniţieze, potrivit legii. Pentru a produce efecte juridice actele normative trebuie să fie adoptate conform procedurilor constituţionale şi legale şi să intre în vigoare pentru a putea fi aplicate. Actul normativ produce efecte într-o anumită perioadă de timp, denumită durata aplicării actului normativ, care se întinde de la momentul intrării în vigoare şi până la momentul ieşirii lui din vigoare sau al încetării efectelor juridice. Coordonatele fundamentale ale acţiunii normelor de drept sunt: timpul, spaţiul şi persoana. În prezentul demers interesează timpul aplicării actului normativ. În privinţa acţiunii în timp sunt trei momente care prezintă relevanţă: intrarea în vigoare, acţiunea sau perioada de aplicare, şi ieşirea din vigoare sau încetarea efectelor. De regulă, actele normative au o durată de valabilitate nelimitată în timp, în sensul că sunt elaborate şi adoptate pentru a reglementa pe o perioadă cât mai întinsă şi nedeterminată de timp relaţiile sociale care au fost incluse de către legiuitor în obiectul de reglementare. Prin excepţie, există acte normative cu aplicare limitată în timp acte normative temporare. Articolul 68 din Legea nr. 24/2000 prevede că prin acte normative ulterioare se poate prelungi, extinde sau restrânge durata actelor normative temporare. Dispoziţia de prelungire a termenului de aplicare a actului normativ temporar trebuie să intervină însă înainte de expirarea termenului şi să indice, când este cazul, noul termen. 105

4 Potrivit art. 58 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, după intrarea în vigoare a unui act normativ, pe durata existenţei acestuia, pot interveni diferite evenimente legislative, cum ar fi: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea. 2. Principiul acţiunii în timp a actului normativ 2.1. Intrarea în vigoare a actului normativ Pentru a se da expresie ficţiunii juridice, în virtutea căreia autorităţile publice presupun cunoaşterea legii de către toţi cei cărora li se adresează, data intrării în vigoare a normei juridice trebuie să fie o dată certă, data publicării actului normativ sau o dată expres reglementată şi ulterioară acesteia. Intrarea în vigoare a actului normativ marchează momentul în care acesta are forţă juridică pentru toate subiectele de drept cărora li se adresează. Potrivit art. 78 din Constituţie, legea se publică în Monitorul Oficial şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei. Legiuitorul constituant a făcut, astfel, distincţie între momentul publicării legii şi momentul intrării acesteia în vigoare, stabilind că aceste momente diferă, tocmai pentru a oferi destinatarilor legii o garanţie în plus cu privire la stabilitatea cadrului normativ, noile legi sau evenimentele legislative neputând fi anticipate de către destinatarii legii, încât aceştia să îşi poată regla conduita într-un interval rezonabil de timp. Termenul de 3 zile se calculează, potrivit art. 12 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul Oficial şi expiră la ora 24 a celei de-a treia zile, în consecinţă fiind un termen pe zile pline. Publicarea legii în Monitorul Oficial al României se face în virtutea decretului Preşedintelui României de promulgare a legii. Decretul nu are niciun efect direct asupra intrării în vigoare a legii, el fiind doar actul prin care şeful statului constată că procedura legislativă s-a încheiat, iar legea este adoptată cu respectarea procedurii constituţionale şi se instituie obligaţia publicării legii în Monitorul Oficial al României, Partea I. Ca atare, data intrării în vigoare a legii nu rezultă din decretul prezidenţial de promulgare, ci din cuprinsul legii sau din aplicarea dispoziţiilor constituţionale şi legale referitoare la termenul de intrare în vigoare. Potrivit art. 108 alin. (4) din Constituţie, hotărârile şi ordonanţele Guvernului se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Deci, publicarea constituie o condiţie de validitate a actului normativ şi o condiţie ca actul administrativ normativ semnat şi contrasemnat să producă efecte juridice. Nepublicarea ordonanţelor şi a hotărârilor antrenează o sancţiune drastică prin efectele ei şi anume, inexistenţa actului. Prin efectul inexistenţei, destinatarii legii urmează să se raporteze la cadrul legal în vigoare ca şi când actul normativ asupra căruia are incidenţă această sancţiune nu există, adică nu produce niciun fel de efecte juridice şi destinatarii legii nu pot fi ţinuţi să aplice prevederile 106

5 actului. Ca sancţiune, inexistenţa se remarcă prin aceea că nu presupune nici măcar o aparenţă de legalitate, iar nepublicarea constituie o încălcare flagrantă a legii. În ceea ce priveşte ordonanţele simple ale Guvernului sunt valabile precizările de mai sus cu privire la legi, acestea intrând în vigoare la 3 zile de la publicare sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ordonanţei, conform prevederilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 24/2000. Ordonanţele de urgenţă intră în vigoare, potrivit dispoziţiilor art. 115 alin. (5) din Constituţie, reluate de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, numai după depunerea lor spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă a fi sesizată şi după publicarea lor în Monitorul Oficial. Apreciem că cele două momente ar trebui să fie simultane, respectiv depunerea ordonanţei la Camera competentă şi publicarea în Monitorul Oficial, ordonanţa de urgenţă neputând intra în vigoare în lipsa uneia dintre condiţii. Textul legal condiţionează publicarea în Monitorul Oficial de depunerea ordonanţei la Camera sesizată, ceea ce este logic privind procedura legislativă, deoarece momentul publicării marchează practic aducerea la cunoştinţa publică a textului ordonanţei. Or, normele juridice, pentru a putea fi aplicate, trebuie să se bucure de accesibilitate şi previzibilitate, aşa cum rezultă şi din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului 2 sau, din ce în ce mai des, şi din jurisprudenţa Curţii Constituţionale din România 3. Astfel, caracterul accesibil este asigurat tocmai de publicarea ordonanţei de urgenţă în Monitorul Oficial. Conform art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, celelalte acte normative menţionate la art. 11 alin. (1), şi anume actele normative ale Parlamentului, altele decât legile (regulamente şi hotărâri), hotărârile Guvernului, deciziile primului-ministru, actele autorităţilor administrative autonome, ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. Data ulterioară de intrare în vigoare a respectivului act normativ trebuie să fie precizată în mod expres în text. Alineatele (4) şi (5) ale art. 11 din Legea nr. 24/2000 stabilesc ca şi condiţie pentru publicarea actelor obligaţia ca acestea să fie semnate de emitent. Astfel, ordonanţele şi hotărârile Guvernului trebuie să fie semnate de primul-ministru şi contrasemnate de miniştrii care au obligaţia să le pună în executare, restul actelor normative fiind publicate numai după ce au fost semnate de emitent. Pentru anumite categorii de acte normative, care reglementează anumite relaţii sociale, există reguli speciale privind intrarea în vigoare. De exemplu, în Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, în art. 4 se prevede că dispoziţiile din actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţiile 2 Cauze precum Sunday Times contra Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 1979, Rekvenyi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva României, 2000, Damman împotriva Elveţiei, Deciziile nr. 1/2012, nr. 494/

6 intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării, iar în cazul hotărârilor consiliilor locale sau judeţene, punerea în aplicare se face şi cu respectarea condiţiilor prevăzute la art. 50 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, care dispune că aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect. Alin. (2) al art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 prevede că, în cazuri urgente, se poate prevedea intrarea în vigoare într-un termen mai scurt, dar nu mai puţin de 10 zile. În consecinţă, un act normativ care cuprinde dispoziţii privind incriminarea unor fapte ca şi contravenţii poate intra în vigoare într-un interval cuprins între 10 şi 30 de zile de la publicarea lui în Monitorul Oficial. În ceea ce priveşte hotărârile autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene (consiliul local, consiliul judeţean, Consiliul general al municipiului Bucureşti), prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii, acestea pot fi aduse la cunoştinţă publică prin afişare sau prin orice altă formă de publicitate în condiţiile Legii nr. 215/2001. În privinţa actelor normative complexe, de exemplu codurile, momentul intrării în vigoare se stabileşte prin legi de punere în aplicare, termenul fiind de ordinul anilor pentru a se putea permite pregătirea autorităţilor însărcinate cu aplicarea acestora. 4 Decretele Preşedintelui intră în vigoare de la momentul publicării lor în conformitate cu prevederile art. 100 din Constituţie. Unele decrete 5, în cazurile expres prevăzute de Constituţie, sunt contrasemnate de primul-ministru, ca şi condiţie obligatorie pentru validitatea acestora, primul ministru asumându-şi răspunderea politică şi juridică alături de preşedinte pentru aceste acte. În ceea ce priveşte actele normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale, în vederea intrării lor în vigoare, acestea se aduc la cunoştinţa publică în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj. Astfel, aceste acte normative produc efecte de la data aducerii la cunoştinţa publică printr-una din modalităţile prevăzute de lege (a se vedea art. 49, 68, 106, 115 alin. (6) din Legea nr. 215/2001). Din momentul intrării sale în vigoare, actul normativ guvernează deplin relaţiile sociale, nimeni neputând să se sustragă aplicării sale pe motiv că nu cunoaşte legea, fiind aplicabil principiul nemo censetur ignorare legem, existând deci o prezumţie absolută de cunoaştere a legii. Din momentul intrării sale în vigoare actul normativ este activ, în sensul că este obligatoriu şi se aplică pentru viitor, neavând caracter retroactiv 6. 4 De exemplu, Codul civil Legea nr. 287/2009 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 24 iulie 2009 şi republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 505 din 15 iulie Termenul de intrare în vigoare a fost stabilit prin Legea nr. 71/2011 de punere în aplicare a Codului civil şi anume 1 octombrie Cele prevăzute de art. 91 alin. (1), (2), art. 92 alin. (2), (3), art. 93 alin. (1), art. 94 lit. a), b), d) din Constituţie. 6 Art. 15 din Constituţie stabileşte că legea dispune numai pentru viitor cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile. 108

7 Prin urmare, publicitatea actului normativ constituie o condiţie de validitate a actului, în sensul că acesta, chiar legal adoptat este valabil şi poate fi aplicat numai după îndeplinirea procedurilor de publicitate specifice fiecărei categorii de act normativ în parte Modificarea, completarea, suspendarea actelor normative a. În ceea ce priveşte evenimentele legislative, acestea, ca regulă, pot interveni după intrarea în vigoare a actului normativ. Textul legal (art. 58 alin. (2) din Legea nr. 24/2000) prevede că, în cazuri temeinic justificate, prin excepţie de la faptul că evenimentele legislative intervin după intrarea actelor normative în vigoare, actele normative de importanţă şi complexitate deosebită pot fi modificate, completate sau, după caz, abrogate de autoritatea emitentă şi în perioada cuprinsă între data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi data prevăzută pentru intrarea lor în vigoare, cu condiţia ca intervenţiile propuse să intre în vigoare la aceeaşi dată cu actul normativ supus evenimentului legislativ. Cu privire la forţa juridică a actului normativ prin care se realizează evenimentele legislative, art. 58 alin. (3) din lege prevede că acestea pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de acelaşi nivel sau de nivel superior, având ca obiect exclusiv evenimentul respectiv, dar şi prin alte acte normative ulterioare care, în principal, reglementează o anumită problematică, iar ca măsură conexă dispun asemenea evenimente pentru a asigura corelarea celor două acte normative interferente. Rezultă de aici că evenimentul legislativ poate fi dispus cu respectarea următoarelor condiţii: actul normativ prin care intervine evenimentul legislativ să fie de acelaşi nivel sau de nivel superior celui asupra căruia se intervine; actul normativ prin care intervine evenimentul legislativ să fie ulterior actului asupra căruia se intervine; actul normativ asupra căruia se intervine să fie în vigoare sau în mod excepţional, fiind un act de importanţă şi complexitate deosebită, poate să nu fie în vigoare, dar să fie publicat în Monitorul Oficial, urmând a intra în vigoare la o anumită dată ulterioară; actul normativ prin care intervine evenimentul legislativ să privească exclusiv obiectul de reglementare al actului asupra căruia se intervine sau să fie un act normativ de sine stătător, dar care este într-o strânsă legătură cu un act anterior asupra căruia trebuie să se intervină pentru a se asigura corelarea celor două acte normative. Evenimentele legislative sunt: modificarea, completarea, suspendarea, abrogarea, republicarea sau altele asemenea, textul legal având doar caracter enumerativ şi nu limitativ. Potrivit art. 59 din Legea nr. 24/2000, modificarea unui act normativ constă în schimbarea expresă a textului unuia sau mai multor articole ori alineate ale acestuia şi în redarea lor într-o nouă formulare. Modificarea actului normativ trebuie să fie expresă, cu identificarea exactă a textului care se modifică, evitându-se a se preciza la finalul actului că actul se modifică în mod corespunzător. Modificarea trebuie să cuprindă în întregime textul vizat, cuprins în articol, alineat sau în elementul marcat al unei enumerări. 109

8 b. Conform art. 60 din aceeaşi l ege, completarea actului normativ constă în introducerea unor dispoziţii noi, cuprinzând soluţii legislative şi ipoteze suplimentare, exprimate în texte care se adaugă elementelor structurale existente, prin utilizarea unei f ormule de exprimare, cum ar fi: După articolul... se introduce un nou articol,..., cu următorul cuprins:. Dacă actul de completare nu dispune renumerotarea actului completat, structurile, inclusiv articolele sau alineatele nou-introduse, vor dobândi numărul structurilor corespunzătoare celor din textul vechi, după care se introduc, însoţite de un indice cifric, pentru diferenţiere. Modificarea sau completarea unui act normativ este admisă numai dacă nu este afectată concepţia generală ori caracterul unitar al acelui act sau dacă nu priveşte întreaga ori cea mai mare parte a reglementării în cauză; în caz contrar actul se înlocuieşte cu o nouă reglementare, urmând să fie în întregime abrogat. În ceea ce priveşte efectele dispoziţiilor de modificare şi de completare, trebuie precizat că dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervenţiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază. În consecinţă, în ipoteza în care un act normativ a fost modificat sau completat, la aplicarea dispoziţiilor sale normative trebuie să se aibă în vedere succesiunea în timp a evenimentelor legislative care au intervenit în perioada de acţiune a actului normativ. Aceasta întrucât efectele modificărilor sau completărilor intervenite se produc de la momentul intrării lor în vigoare, care se stabileşte potrivit celor menţionate mai sus, în funcţie de categoria de act normativ vizată. c. O instituţie juridică interesantă este prevăzută la art. 66 din Legea nr. 24/2000 suspendarea actului normativ. Suspendarea intervine atât atunci când un act normativ intrat în vigoare nu mai produce temporar efecte juridice ca urmare a apariţiei unui act normativ de suspendare, cât şi în cazul în care se suspendă aplicarea unui act normativ de către o instanţă judecătorească. Suspendarea poate fi legală, judecătorească sau de drept, în funcţie de tipul actului normativ. c.1. Textul legal menţionat mai sus precizează că, în cazuri speciale, aplicarea unui act normativ poate fi suspendată printr-un alt act normativ de acelaşi nivel sau de nivel superior. În această situaţie se vor prevedea, în mod expres, data la care se produce suspendarea, precum şi durata ei determinată. Cu privire la producerea efectelor juridice, textul precizează că la expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziţia afectată de suspendare reintră de drept în vigoare. Prelungirea suspendării ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziţiei suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziţii exprese, cu aplicare de la data expirării suspendării. Din textul de lege rezultă că suspendarea legală poate fi dispusă în cazuri speciale, printr-un act normativ cu aceeaşi forţă juridică sau cu forţă juridică superioară. Apre- 110

9 ciem că formularea alin. (1) al art. 66 este defectuoasă, în primul rând, prin folosirea sintagmei cazuri speciale. Într-adevăr, nu este obligaţia legiuitorului de a defini cazurile speciale, însă acesta trebuie să ofere suficiente elemente, care se constituie în garanţii legale contra abuzurilor, garanţii care să determine caracterizarea unei situaţii ca speciale, astfel încât să se poată dispune suspendarea unui act normativ. Formularea actuală este mult prea generală şi creează posibilitatea suspendării unui act normativ pentru o multitudine de situaţii care uneori pot fi nejustificate 7. Textul legal ar trebui reformulat în sensul prevederii unor elemente obiective pe baza cărora să se poată determina acea situaţie specială, excepţională, extraordinară care să determine suspendarea aplicării unui act normativ, precum şi obligaţia motivării în mod temeinic a justificării urgenţei suspendării actului normativ respectiv. În actul de suspendare trebuie să se prevadă în mod expres data de la care se produce suspendarea, precum şi durata ei determinată, ceea ce înseamnă că din momentul prevăzut în text se produc efectele suspendării. Însă legiuitorul trebuie să coreleze acest termen referitor la momentul la care se produce suspendarea cu momentul intrării în vigoare a actului normativ de suspendare, astfel încât termenul prevăzut pentru începerea perioadei de suspendare să nu fie anterior momentului intrării în vigoare a actului normativ de suspendare. În aceeaşi măsură în care data începerii perioadei de suspendare ar fi anterioară datei intrării în vigoare a actului de suspendare, acest act ar avea caracter retroactiv. La expirarea duratei de suspendare, moment care trebuie să fie precis determinat în actul normativ de suspendare, actul normativ sau dispoziţia afectată de suspendare reintră, de drept, în vigoare. În consecinţă, expirarea termenului de suspendare are ca efect reintrarea de drept în vigoare a dispoziţiei suspendate, nemaifiind necesară o altă intervenţie legislativă. De exemplu, în temeiul acestor prevederi legale, aplicarea dispoziţiilor art. 34 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a putut fi suspendată succesiv prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 33/2001, aprobată prin Legea nr. 386/2001 şi prin legile bugetului de stat pe anii , astfel încât funcţionarilor publici nu li s-a putut plăti prima anuală de concediu, de acest drept putând să beneficieze numai la încetarea duratei suspendării. Măsura legislativă a suspendării unui act normativ ori a unei dispoziţii legale cuprinse într-un act normativ nu poate fi nesocotită, deoarece, atâta timp cât o dispoziţie legală este suspendată aceasta nu face parte din ordinea de drept, altfel spus, pe perioada suspendării este ca şi cum respectiva reglementare nu ar exista. 7 De exemplu, printr-un proiect de lege, într-o formulare iniţială, s-a încercat suspendarea legislaţiei electorale în anul anterior alegerilor generale parlamentare, cu motivarea că alegerile locale şi cele parlamentare trebuie să fie comasate. Avem în vedere proiectul care a fost făcut public de iniţiator, Ministerul Administraţiei şi Internelor, [Online] disponibil la adresa lege%20alegeri%20generale% pdf, accesat la data de 10 decembrie

10 De asemenea, prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 1/2012 8, începând cu data intrării în vigoare a acestei ordonanţe de urgenţă (n.n. 31 ianuarie 2012) aplicarea dispoziţiilor art. 2 lit. i), ale art. 4 alin. (2), a celor privind prima transcriere a dreptului de proprietate şi ale art. 5 alin. (1) din Legea nr. 9/2012 privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, s-a suspendat până la 1 ianuarie Chiar dacă este admis, de principiu, că drepturile de o natură similară cu cel la prima de concediu pot fi asigurate de stat numai în interiorul constrângerilor bugetare, practica suspendării aplicării unor legi în vigoare care prevăd drepturile respective pe termen atât de îndelungat care depăşeşte 2-3 ani ridică totuşi, cel puţin o problemă. Astfel, problema de principiu este dacă o suspendare îndelungată a aplicării unor legi, chiar dacă se face pe durată determinată, eventual şi cu îndeplinirea celorlalte condiţii stabilite de legislaţie, nu ar fi totuşi de natură să afecteze principiul general al statului de drept. Se cuvine, aşadar să corelăm măsuri legislative care consacră drepturi de natură pecuniară pentru cetăţeni şi obligaţii corelative, de aceeaşi natură pentru stat, cu art. 138 alin. (5) din Constituţie, potrivit căruia nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. Or, dacă în plan constituţional nici nu era cazul să se reglementeze mai mult, în concret, stabilirea sursei de finanţare nu poate să semnifice, în niciun caz maniera relaxată în care se prevede că astfel de cheltuieli bugetare vor fi finanţate din bugetul de stat, fără a exista şi baza financiară care să susţină efectiv efectuarea cheltuielilor, satisfacerea drepturilor la care statul s-a angajat. Apare, în mod evident, ca iresponsabilă, puerilă şi în afara oricărei practici normative coerente, maniera de reglementare în care se consacră drepturi de natură financiară care, apoi, nu se mai acordă în concret niciodată, iar legiuitorul primar sau delegat, după caz, iroseşte resurse şi timp pentru a suspenda aplicarea unor legi a căror adoptare a prezentat importanţă, dar a căror aplicare este, de fapt, imposibilă. Din punct de vedere formal, o astfel de manieră de reglementare poate fi constituţională, însă din punct de vedere substanţial aceasta nu face decât să releve dispreţ pentru siguranţa circuitului juridic şi pentru prestigiul legii. În cazul în care suspendarea unei legi sau a unor dispoziţii din lege se realizează printr-o ordonanţă de urgenţă, observăm că motivarea măsurilor capătă o importanţă deosebită, deoarece Guvernul ar trebui să justifice, pe de o parte, existenţa cauzei speciale care determină suspendarea legii sau a dispoziţiilor din aceasta, iar pe de altă parte, în mod separat, ar trebui să aducă şi argumentele care să susţină condiţiile pentru emiterea unei ordonanţe de urgenţă: situaţia extraordinară, urgenţa reglementării şi motivarea urgenţei. Cu privire la cazurile speciale de natură să justifice evenimentul legislativ al suspendării, după cum am arătat anterior, conţinutul vag al acestei noţiuni este de 8 Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 1/2012 pentru suspendarea aplicării unor dispoziţii ale Legii nr. 9/2012 privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, precum şi pentru restituirea taxei achitate în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (2) din lege, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 31 ianuarie

11 natură, în opinia noastră, să compromită caracteristicile de normă clară şi precisă ale art. 66 din Legea nr. 24/2000. În situaţia ordonanţei de urgenţă, observăm că lipsa de claritate şi precizie a acestor dispoziţii este şi mai pregnantă, deoarece potrivit art. 115 alin. (4) din Constituţie, adoptarea ordonanţei de urgenţă se întemeiază pe existenţa unei situaţii extraordinare. Aşadar, în cazul unei ordonanţe de urgenţă care are ca obiect de reglementare suspendarea se pune problema cum ar putea fi justificate diferit şi ce conţinut ar putea avea cazul special şi situaţia extraordinară. Mai mult, dacă ne raportăm la noţiunea de caz excepţional care înainte de revizuirea Constituţiei constituia temeiul adoptării ordonanţei de urgenţă, avem posibilitatea să remarcăm şi modul în care legiuitorul a înţeles să se inspire în redactarea Legii nr. 24/2000 9, dar şi modul în care acelaşi legiuitor a optat pentru o perspectivă normativă relativ creativă. Avem în vedere că, dacă sensul beletristic al cazului excepţional, al situaţiei extraordinare şi al cazului special poate fi relativ similar, din punct de vedere juridic, dacă legiuitorul distinge, atunci distincţia este necesar să fie menţinută şi de către interpret şi de către practician. În opinia noastră, dacă potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale de după revizuirea Constituţiei s-a stabilit clar că sensul cazului excepţional este similar situaţiei extraordinare şi dacă este evidentă sursa de inspiraţie a legiuitorului, atunci putem admite că argumentele care susţin o situaţie extraordinară pot la fel de bine să susţină şi un caz special. c.2. Suspendarea judecătorească este reglementată de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. În ceea ce priveşte actele administrative normative, există două posibilităţi: suspendarea executării actului anterior introducerii cererii de chemare în judecată, dar după efectuarea plângerii prealabile ori solicitarea suspendării prin acţiunea principală, formulată, fie odată cu cererea de chemare în judecată, fie separat. Astfel, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral, până la pronunţarea instanţei de fond. Hotărârea prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept. Suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme de executare, până la expirarea duratei suspendării. De asemenea, potrivit art. 15 din acelaşi act normativ suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau 9 Spre deosebire de suspendarea legală reglementată prin Legea nr. 24/2000 care are la bază cazul special, suspendarea judecătorească reglementată prin Legea nr. 554/2004 are la bază cazurile bine justificate coroborate cu prevenirea unei pagube iminente. De lege ferenda, legiuitorul ar putea reformula art. 66 din Legea nr. 24/2000, pentru precizie şi claritate prin referirea la cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente. 113

12 în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond. Curtea a reţinut, în jurisprudenţa 10 sa, că posibilitatea reclamantului de a solicita suspendarea executării actului administrativ unilateral prin cererea adresată instanţei pentru anularea actului nu contravine dreptului la un proces echitabil, iar măsura se justifică prin nevoia asigurării unui just echilibru între interesul particular şi cel general. Instanţa va putea să dispună suspendarea executării actului administrativ, fără ca prin aceasta să impieteze asupra exigenţelor impuse de respectarea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, deoarece, în cazul contenciosului administrativ, controlul reciproc specific principiului constituţional invocat, legitimează atât controlul legalităţii actelor administrative emise de diverse autorităţi publice, cât şi suspendarea punerii în executare a acestora, cu finalitatea prevenirii producerii unor consecinţe negative care nu ar mai putea fi reparate sau înlăturate în ipoteza admiterii acţiunii în anularea actului. Curtea a observat că, pentru a evita consecinţele negative ale executării unui act administrativ nelegal, se justifică suspendarea efectelor acestuia până la clarificarea problemei legalităţii actului administrativ. Suspendarea executării unui act administrativ are caracter esenţialmente temporar, durând până la soluţionarea acţiunii principale, fără a depinde de voinţa reclamantului 11. c.3. Au fost reglementate însă şi cazuri privind suspendarea de drept, astfel de cazuri fiind stabilite, de exemplu, prin art. 123 alin. (5) din Constituţie în care se face referire la actul consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, care, fiind atacat în contencios administrativ de către prefect, întrucât acesta îl consideră ilegal, este suspendat de drept. De asemenea, potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, ca urmare a exercitării controlului pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, pe durata termenului de 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept Încetarea efectelor actului normativ Ieşirea din vigoare este cel de-al treilea moment al acţiunii în timp a normei juridice care presupune încetarea efectelor actelor normative, activitatea juridică fiind sub semnul perisabilităţii. Încetarea activităţii normelor juridice se produce prin trei modalităţi principale: ajungerea la termen, desuetudinea şi abrogarea (ieşirea din vigoare). a. În ceea ce priveşte prima modalitate, aceasta are în vedere actele normative emise pentru o durată determinată de timp, actele cu caracter temporar. Împlinirea 10 Deciziile nr. 1103/2011, nr. 1303/2011, nr. 1354/2011, nr. 103/ Decizia nr. 1512/

13 termenului 12 pentru care au fost emise respectivele acte normative are ca efect încetarea acţiunii normei juridice, încetarea producerii de efecte juridice, încetare care intervine ope legis, de drept. Sunt anumite legi care, prin natura lor, sunt temporare, de exemplu, legile de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe, legile bugetare 13. Potrivit art. 114 alin. (2) din Constituţie, legea de abilitare a Parlamentului va stabili în mod obligatoriu domeniul şi data până la care se emit ordonanţe. Considerăm că nu este obligatoriu ca actul normativ cu caracter temporar să prevadă expres durata pentru care este emis, caracterul temporar putând rezulta din chiar conţinutul actului 14. b. Desuetudinea intervine atunci când o normă juridică, deşi formal este în vigoare, dată fiind schimbarea condiţiilor social-economice care au existat la apariţia sa nu se mai aplică. Dispărând relaţiile sociale care au fost reglementate pe calea normei juridice respective, încetează de fapt şi acţiunea sa. În doctrină există opinii contradictorii în ceea ce priveşte posibilitatea de aplicare a acestei modalităţi de încetare a efectelor normei juridice, în raport cu normele scrise (Popescu, 2000, pp ; Flămînzeanu, 2008, pp ; Popa, Eremia şi Cristea, 2005, pp ). Pentru a fi în situaţia în care norma este căzută în desuetudine este necesar a fi îndeplinite două condiţii: neaplicarea prelungită a normei juridice, neaplicarea să rezulte din convingerea că norma avută în vedere este rea (Popescu, 2000, p. 268) 12 A se vedea Decretul-lege nr. 60/1990 privind pensionarea cu reducere de vârstă a unor salariaţi, cu durată de aplicabilitate 6 luni, Legea nr. 283 din 14 decembrie 2011 privind aprobarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar cu durată de aplicabilitate în cursul anului 2012, Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu durată de aplicabilitate până la 31 decembrie De exemplu, art. 1 din Legea nr. 293/ Legea bugetului de stat pe anul 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 914 din 22 decembrie 2011: Prezenta lege prevede şi autorizează pentru anul bugetar 2012 veniturile pe capitole şi subcapitole şi cheltuielile pe destinaţii şi pe ordonatori principali de credite pentru bugetul de stat, bugetele Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, creditelor externe, fondurilor externe nerambursabile şi activităţilor finanţate integral din venituri proprii. 14 Spre exemplu, prevederile din Legea nr. 309/2007, potrivit cărora În conformitate cu prevederile art. 42 paragraful 1 din Convenţia privind transporturile internaţionale feroviare (COTIF), România declară că nu aplică Regulile uniforme privind Contractul de utilizare a infrastructurii în traficul internaţional feroviar (CUI), Regulile uniforme privind validarea normelor tehnice şi adoptarea prescripţiilor tehnice uniforme aplicabile materialului feroviar destinat a fi utilizat în trafic internaţional (APTU) şi Regulile uniforme privind admiterea tehnică a materialului feroviar destinat a fi utilizat în trafic internaţional (ATMF), cuprinse în apendicele E, F şi, respectiv, G la Convenţia privind transporturile internaţionale feroviare (COTIF), semnată la Berna la 9 mai 1980, ratificată prin Decretul Consiliului de Stat nr. 100/1983 şi intrată în vigoare la 1 iulie Apreciem că această lege va fi în vigoare şi va produce efecte până la momentul apariţiei unei alte legi prin care se prevede că România va declara că va aplica regulile respective. La momentul adoptării sale, Parlamentul nici nu putea să stabilească momentul exact al aplicării legii, acest lucru neţinând de voinţa sa. 115

14 din punct de vedere juridic şi moral sau, pur şi simplu, inutilă. Desuetudinea însă, presupune că actul normativ rămâne formal în dreptul pozitiv, dar nu se mai aplică. Legiuitorul ordinar a precizat în art. 17 din Legea nr. 24/2000 că, în vederea asanării legislaţiei active, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, se va urmări abrogarea expresă a dispoziţiilor legale căzute în desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizată. Rezultă, în consecinţă, că nu întotdeauna încetarea efectelor juridice înseamnă ieşirea din vigoare a normei juridice, căderea în desuetudine fiind necesar a fi urmată de un act normativ expres de abrogare a actului normativ respectiv potrivit reglementării actuale. În acest caz, singurul efect al abrogării îl reprezintă scoaterea din dreptul pozitiv a actului normativ, încetarea efectelor juridice producându-se la momentul căderii în desuetudine. Încetarea efectelor juridice ale unui act normativ poate fi transpusă expres printrun act normativ de abrogare, de exemplu, dar poate interveni şi în mod indirect, în lipsa unui act de abrogare expres. Un exemplu pentru acest din urmă caz îl reprezintă încetarea efectelor juridice în temeiul art. 147 alin. (1) din Constituţie sau încetarea efectelor juridice ale unui act de reglementare secundară ca urmare a abrogării temeiului primar de elaborare (abrogarea legii are ca efect indirect încetarea efectelor juridice ale hotărârii de Guvern date în aprobarea sa, dacă prin norme tranzitorii nu s-a dispus altfel). Rezultă că încetarea efectelor actului normativ are o sferă de cuprindere mai largă decât ieşirea din vigoare, ieşirea din vigoare putându-se realiza prin cele trei modalităţi menţionate, existând însă şi cazuri în care o normă, deşi formal este în vigoare, există în dreptul pozitiv, de fapt ea încetează a mai produce efecte juridice ca urmare a intervenirii unor evenimente în activitatea actului normativ. c. Abrogarea este cea mai importantă modalitate de încetare a efectelor actelor normative şi reprezintă scoaterea din vigoare a unei norme ca urmare a intrării în vigoare a unei norme noi. În legătură cu caracterul activ al reglementărilor, este necesară utilizarea de către legiuitor a abrogării, ca modalitate de încetare a efectelor unui act normativ. Nu trebuie confundată abrogarea unui act normativ prin apariţia unui nou act normativ, cu republicarea sa, în acest din urmă caz apărând numai în caz excepţional reglementări noi. După criteriul modalităţii de realizare, abrogarea este de două feluri: expresă şi tacită. Abrogarea expresă poate fi directă sau indirectă. Abrogarea expresă directă constă în desfiinţarea efectelor vechii reglementări prin precizarea în detaliu, în conţinutul noului act normativ, a actelor normative scoase din vigoare. Abrogarea expresă indirectă utilizează formula pe data intrării în vigoare a prezentului act normativ se abrogă orice dispoziţie legală contrară, fără să se mai precizeze în detaliu actul normativ abrogat, obligaţia de a verifica dacă un act normativ este abrogat revenind organului care aplică legea nouă. În cazul abrogării exprese directe, legiuitorul declară că se abrogă anumite categorii de acte normative identificate prin titlu, număr şi an al adoptării, data publicării şi numărul Monitorului Oficial în care au fost publicate. În cadrul enumerării actelor 116

15 normative abrogate sau a unor părţi constitutive ale acestora, se trec în ordine legile organice, legile ordinare, ordonanţele de urgenţă, ordonanţele emise în temeiul unei legi de abilitare şi hotărârile Guvernului. În cazul abrogărilor care se fac prin lege, enumerarea sau abrogarea expresă directă se opreşte la nivelul hotărârilor emise de Guvern, urmând ca actele normative subordonate acestora să fie abrogate prin acte ale organelor emitente, având în vedere încetarea efectelor actului ierarhic superior în baza căruia au fost emise. Abrogarea tacită sau implicită intervine atunci când, deşi noul act normativ nu prevede nimic în legătură cu acţiunea vechilor norme juridice, noua reglementare este diferită de vechea reglementare, organul de aplicare înţelegând implicit că, în mod tacit, legiuitorul a dorit să scoată din vigoare vechea reglementare 15. Chiar legiuitorul ordinar face referire în art. 67 din Legea nr. 24/2000 la evenimentele legislative implicite. Astfel, potrivit acestei dispoziţii, în cazuri deosebite, în care la elaborarea şi adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite. Revine Consiliului Legislativ, în cadrul atribuţiilor sale, obligaţia de a identifica toate dispoziţiile legale care au suferit evenimentele legislative implicite şi să propună Parlamentului şi, respectiv, Guvernului măsurile necesare de modificare, completare sau abrogare expresă a acestora. În consecinţă, chiar dacă au intervenit evenimente legislative implicite, pentru a evita aplicarea contradictorie a anumitor acte normative este necesară adoptarea unor acte normative exprese de modificare, completare sau abrogare. Textul mai precizează că evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres. Se aplică în acest caz principiul specialia generalibus derogant. Şi în acest caz, ca şi în cazul abrogării exprese indirecte, revine organului care aplică legea să rezolve situaţia de contradictorialitate dintre două acte normative. În această apreciere, organul trebuie să ţină seama de două principii fundamentale: Lex posterior derogat prior şi Lex superior derogat inferior. În virtutea acestor principii, atunci când există două texte legislative contradictorii emise la date sau niveluri diferite, textul cel mai recent sau cel cu forţă juridică superioară este în vigoare, iar cel anterior ori cu forţă juridică inferioară este considerat abrogat. În astfel de cazuri, se prezumă că voinţa ultimă a legiuitorului este cea valabilă, ea incluzând şi intenţia de a abroga dispoziţiile contrare. Principiul Lex posterior derogat prior se aplică şi în cazul abrogării exprese indirecte, abrogare care se deosebeşte de cea tacită doar prin 15 A se vedea decizia civilă nr. 1205/2008 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, Secţia Comercială, care a statuat că: Normele care reglementează prescripţia sunt norme imperative, de ordine publică, dispoziţiile art Cod civil fiind abrogate implicit prin Decretul 167/1958 care constituie norma generală în materia prescripţiei extinctive şi care în art. 18 prevede că instanţele sunt obligate, ca din oficiu, să cerceteze dacă dreptul la acţiune s-a prescris. 117

16 faptul că, în primul caz, legiuitorul se simte obligat să atragă atenţia celui care aplică legea că există reglementări juridice ce se află în contradicţie cu noua reglementare. În jurisprudenţa recentă 16, Curtea Constituţională, examinând criticile formulate din perspectiva elementelor de constituţionalitate extrinsecă, reţine că Legea învăţământului nr. 84/1995 a fost abrogată prin dispoziţiile art. 361 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011. Astfel, un text de lege care face trimitere la o normă ce nu mai este în vigoare este şi el, evident, implicit abrogat. În speţă, legea criticată, prin care se doreşte să se intervină asupra unui act normativ abrogat, lege nepromulgată încă, având ca obiect dispoziţii de lege inexistente, contravine dispoziţiilor art. 62 din Legea nr. 24/2000 potrivit cărora dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervenţiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază. În aceste condiţii, sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată, Legea pentru completarea Legii învăţământului nr. 84/1995 înfrângând prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (5), care consacră principiul respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor. Într-o bună tehnică legislativă e de preferat folosirea abrogării exprese directe pentru respectarea principiului legalităţii. După criteriul efectelor, abrogarea poate fi totală sau parţială. Abrogarea totală presupune că actul normativ este scos din vigoare în totalitate. Abrogarea parţială presupune că numai o parte a actului normativ vizat este scoasă din vigoare. Abrogările parţiale sunt asimilate modificărilor de acte normative, actul normativ abrogat parţial rămânând în vigoare prin dispoziţiile sale neabrogate 17. În cazul unei abrogări parţiale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la întregul act normativ, nu numai la textele rămase în vigoare. Abrogarea, ca modalitate de încetare a efectelor juridice, poate interveni sub forma unei intervenţii distincte în finalul unui act normativ care reglementează o anumită problematică sau sub forma unui act normativ de abrogare distinct care are ca obiect exclusiv abrogarea mai multor acte normative. În ceea ce priveşte efectele abrogării, art. 64 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că abrogarea unui act normativ are caracter definitiv, nefiind permis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior să se repună în vigoare actul normativ iniţial. De la această regulă, textul aduce şi o excepţie şi anume prevederile din ordonanţele Guvernului care au prevăzut norme de abrogare şi au fost respinse prin lege de către Parlament. În această ultimă situaţie, la data intrării în vigoare a legii de respingere a unei ordonanţe a Guvernului care prevedea abrogarea unui act normativ, reînvie, reintră în vigoare actul normativ iniţial abrogat prin ordonanţa Guvernului. 16 Decizia nr. 1595/ De exemplu, noul Cod civil nu a abrogat în totalitate vechiul Cod civil, rămânând încă în vigoare dispoziţiile referitoare la probele în materie civilă, respectiv art

17 În ceea ce priveşte abrogarea actelor normative, trebuie respectat principiul ierarhiei actelor normative, în sensul că un act normativ trebuie abrogat printr-un act normativ de acelaşi nivel sau printr-un act juridic cu forţă juridică superioară actului normativ abrogat. Pentru a respecta ierarhia actelor normative, este necesar să precizăm că un act normativ ierarhic inferior nu poate abroga un act normativ ierarhic superior. Astfel, printr-o Hotărâre a Guvernului nu pot fi abrogate ordonanţe sau legi ori dispoziţii ale acestora, după cum printr-o ordonanţă emisă în baza unei legi de abilitare nu pot fi abrogate ordonanţe de urgenţă care reglementează materii rezervate legilor organice şi nici legi organice. Instanţa de contencios administrativ, în jurisprudenţa sa 18, a confirmat acest principiu de drept. Astfel, instanţa a reţinut că, în ceea ce priveşte acuzaţia petenţilor referitor la faptul că hotărârea de guvern atacată adaugă la lege, la art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, se prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă. Hotărârile de Guvern reprezintă o categorie de acte administrative specifice organelor centrale ale puterii executive; ele se adoptă pentru organizarea executării legilor şi nu pot contraveni principiilor şi dispoziţiilor cuprinse într-o lege. Conformitatea cu legea a tuturor actelor juridice, fiind o consecinţă a principiului supremaţiei legii, se aplică oricărui act ce emană de la alte organe. Cât priveşte actele administrative, acestea fiind acte de executare a legii, condiţia de conformitate este indiscutabilă. Întrucât hotărârea de Guvern se adoptă în baza legii şi urmăreşte organizarea şi executarea în concret a legii, aceasta nu poate institui norme derogatorii de la lege, posibilitate rezervată doar actelor normative de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază. De aceea, atunci când o hotărâre a Guvernului încalcă legea sau adaugă la lege, ea poate fi anulată. 3. Natura juridică a actelor de reglementare primară Legile şi ordonanţele adoptate în procedura delegării legislative reprezintă acte normative care reglementează primar în diferite domenii de activitate. Constituţia stabileşte că legea constituie actul normativ emis de Parlament, în calitate de unică autoritate legiuitoare, ce reglementează relaţiile sociale cele mai generale şi cele mai importante, stabilind domeniul rezervat legilor organice în Titlul III, capitolul I, art. 73 alin. (3), precum şi în alte cazuri în care se reglementează prin lege organică. Legile ordinare intervin în celelalte domenii de importanţă socială mai redusă, ele neavând un domeniu precizat în Constituţie. Legea fundamentală consacră regulile principale în legătură cu adoptarea ordonanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă, care sunt tratate în Titlul III, capitolul III, art. 108 şi 115, privitor la actele Guvernului. 18 Sentinţa civilă nr. 114/2011 a Curţii de Apel Cluj Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 308 din 9 mai

18 Chiar dacă aparţin puterii executive, în calitate de emitent, aceste acte administrative au, de regulă, caracter normativ şi putere de lege, fiind supuse regimului juridic al legii în ceea ce priveşte efectele. Dacă, determinat de natura puterii emitente, adoptarea, elaborarea, intrarea în vigoare, aprobarea şi chiar controlul lor de neconstituţionalitate comportă particularităţi faţă de modul de adoptare, elaborare, dezbatere, modificare etc. a legii stricto sensu, efectele celor două categorii de acte normative sunt similare, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă referindu-se expres la ambele categorii. Însă, în ceea ce priveşte emiterea ordonanţelor, constituantul român a impus anumite limite stabilite la art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora acestea nu pot interveni în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta 19 instituţiile fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. Totodată, ordonanţele simple nu pot interveni în domeniul legilor organice. În jurisprudenţa sa 20, Curtea Constituţională a stabilit că legile şi ordonanţele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principală, prin acţiune introdusă în acest scop la instanţa de judecată sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale de excepţie, în valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim. Aşa fiind, Curtea reţine că, în măsura în care art. 9 din Legea nr. 554/2004 se interpretează în sensul că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, poate introduce la instanţa de contencios administrativ acţiune, al cărei obiect principal îl constituie sesizarea directă a Curţii Constituţionale pentru a declara ca fiind neconstituţionale actele menţionate, textul este neconstituţional, prin raportare la prevederile art. 126 alin. (6) şi art. 146 lit. d) din Legea fundamentală. Atunci când obiectul acţiunii principale introduse la instanţa de judecată este constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe simple sau a unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului ori a unor dispoziţii din acestea, excepţia de neconstituţionalitate este transformată într-o veritabilă acţiune directă, pierzându-şi astfel natura sa de excepţie, înţeleasă ca un mijloc de apărare care nu pune în discuţie fondul pretenţiei deduse judecăţii. Acelaşi lucru au decis şi instanţele de judecată 21 : Ordonanţele emise de Guvern în temeiul legii de abilitare, potrivit articolului 108 alineatul (3) din Constituţie, sau ordonanţele de urgenţă emise cu respectarea procedurii de depunere în dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă, sunt acte normative similare legii (Bogasiu, 2008, p. 172), care nu pot fi atacate ca orice act administrativ pe calea contenciosului administrativ. 19 Deciziile nr. 1189/2008, nr. 1248/ Deciziile nr. 761/2006, nr. 764/2006, nr. 5/2007, nr. 66/2007, nr. 174/2007, nr. 342/2007, nr. 660/ I.C.C.J., S.C.A.F. dec. nr. 3150/

19 Deşi ordonanţa este emisă de puterea executivă, intrând în categoria actelor administrative cu caracter normativ [articolul 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 înţelegând prin act administrativ actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice], iar articolele 1 şi 8 din aceeaşi lege nu disting între actele cu caracter individual sau normativ, nu se poate reţine că ordonanţele se supun aceluiaşi regim juridic în ceea ce priveşte anularea lor. Ele au putere de lege şi sunt supuse aprobării Parlamentului, aceasta fiind modalitatea analizării lor sub aspectul legalităţii, respectiv supuse controlului de constituţionalitate potrivit art. 146 lit. d) din Constituţie, neputând fi anulate de către puterea judecătorească, dat fiind regimul lor juridic aparte, reglementat în legea fundamentală. Nici legea stricto sensu nu poate fi anulată, ea supunându-se regimului juridic prevăzut de legea fundamentală şi de Legea nr. 24/2000, în ceea ce priveşte modificarea, completarea, suspendarea sau abrogarea, nefiind prevăzută de lege nulitatea acesteia. Dat fiind regimul juridic special al ordonanţelor Guvernului, ele nu sunt supuse cenzurii instanţelor judecătoreşti, articolul 9 alineat final din Legea nr. 554/2004 arătând expres şi limitativ care poate fi obiectul acţiunii împotriva ordonanţelor Guvernului, şi anume: acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative. Astfel, legile şi ordonanţele Guvernului sunt supuse controlului de constituţionalitate realizat de Curtea Constituţională în temeiul art. 146 din Constituţie, neputând face obiectul controlului realizat de către instanţele judecătoreşti de drept comun. 4. Natura juridică a actelor de reglementare secundară Aşa cum am precizat mai sus, actele normative date în executarea actelor normative primare (n.n. lege în sens restrâns, ordonanţe de Guvern) trebuie să fie date cu respectarea competenţei constituţionale şi legale a organului emitent şi cu respectarea actelor normative cu forţă juridică superioară. Astfel, hotărârile de Guvern, conform art. 108 alin. (2) din Constituţia României, republicată, se emit pentru organizarea executării legilor. Este consacrat astfel regimul constituţional al hotărârilor Guvernului, potrivit căruia hotărârile trebuie să se întemeieze pe lege sau pe un act normativ cu forţa juridică a legii. Aceste dispoziţii constituţionale sunt dezvoltate în cuprinsul Legii nr. 24/2000, precum şi, subsecvent, în Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009. Apreciem că hotărârile de Guvern sunt acte de reglementare secundară (secundum legem) ce se emit pentru organizarea executării legilor, motiv pentru care într-o lege sau ordonanţă trebuie să fie precizat temeiul emiterii acestora. 121

20 Ele nu pot cuprinde reglementări primare ale relaţiilor sociale şi nu pot fi emise în lipsa unui temei existent într-un act juridic de natură primară 22. În ceea ce priveşte ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome, acestea trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forţă juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrativ. Cu privire la actele normative ale autorităţilor administraţiei publice locale (hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene, ordinele prefecţilor, dispoziţiile primarilor) trebuie respectat principiul subordonării faţă de actele de nivel superior, principiu prevăzut de art. 81 din Legea nr. 24/2000, respectiv faţă de Constituţie, legi, ordonanţele şi hotărârile Guvernului şi a altor acte de nivel superior. Hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean cuprind norme juridice prin care aceste autorităţi ale administraţiei publice locale, reglementate de art din Constituţie, rezolvă problemele de interes local care sunt de competenţa lor de soluţionare şi, totodată, îşi manifestă autoritatea în unităţile administrativ-teritoriale (comune, oraşe, judeţe). Fiind acte de realizare a atribuţiilor conferite de lege, hotărârile consiliului local şi ale consiliului judeţean reprezintă acte administrative obligatorii şi executorii, cu condiţia respectării legii. Hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene sunt manifestări de voinţă adoptate în scopul producerii de efecte juridice în cadrul activităţii de executare sau organizare a executării în concret a legilor, adică acte administrative emise în vederea exercitării atribuţiilor prevăzute de lege. Fiind acte administrative ele trebuie adoptate cu respectarea dispoziţiilor constituţionale şi legale, a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului. Textul constituţional al art. 123 alin. (5) stabileşte că prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Articolul 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 prevede că dispoziţiile primarului, hotărârile consiliului local şi hotărârile consiliului judeţean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului în condiţiile legii care îi reglementează activitatea, acestea fiind, în consecinţă, acte cu caracter administrativ supuse controlului de legalitate în faţa instanţelor de contencios administrativ. Potrivit art. 106 din acelaşi act normativ, în exercitarea atribuţiilor sale, preşedintele consiliului judeţean emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz. Apreciem că şi actele normative emise de preşedintele consiliului judeţean au caracter administrativ putând fi atacate în contencios administrativ pentru nelegalitate. 22 Spre exemplu, în legislaţia română nu există un temei primar, lege sau ordonanţă, pentru plata de către România a unor contribuţii voluntare la diferite organisme internaţionale, neputând fi alocate de la Guvern prin Hotărâre a Guvernului sume de bani care pot fi folosite în acest scop. 122