МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В КРАЇНАХ СКАНДИНАВІЇ ТА БАЛТІЇ ОГЛЯД

Transcription

1 МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В КРАЇНАХ СКАНДИНАВІЇ ТА БАЛТІЇ ОГЛЯД

2 АВТОРСЬКИЙ КОЛЕКТИВ рукопис Дейвід Янг графічний дизайн та карти Вієра Ларсон, Ordbildarna AB переклад Інна Деркач КОНТАКТНА ІНФОРМАЦІЯ SKL International, Hornsgatan 15, SE Stockholm, Sweden веб-сайт: телефон: е-пошта: info@sklinternational.se SKL International 2016 ISBN

3 МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В КРАЇНАХ СКАНДИНАВІЇ ТА БАЛТІЇ ОГЛЯД skl international місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії 1

4 ЗМІСТ Вступ 2 Данія 3 Естонія 9 Фінляндія 15 Латвія 21 Литва 27 Норвегія 33 Польща 40 Швеція 47 Посилання і джерела 54 СКОРОЧЕННЯ ВВП Валовий внутрішній продукт ЄЕП Європейський економічний простір ЄЗВТ Європейська зона вільної торгівлі CKC Стандарт купівельної спроможності AFLRA Асоціація місцевих та регіональних органів самоврядування Фінляндії ALAL Асоціація місцевого самоврядування Литви CEMR Рада європейських муніципалітетів і регіонів CEEP Європейський центр роботодавців і підприємств, що надають публічні послуги CLRAE Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи KS Норвезька асоціація місцевих і регіональних влад (раніше Kommunenes sentralforbund) LALRG Латвійська асоціація місцевих і регіональних влад LGDK Асоціація місцевих влад Данії NUTS Номенклатура територіальних одиниць у статистичних цілях SALAR Шведська асоціація місцевих влад і регіонів 2 місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії skl international

5 ВСТУП ЦЕЙ БУКЛЕТ має на меті ознайомити читача з основними засадами місцевого самоврядування у восьми країнах Скандинавії та Балтії: Данії, Естонії, Фінляндії, Латвії, Литві, Норвегії, Польщі та Швеції. Кожна країна має власну історію та традиції місцевого самоврядування. У деяких країнах місцеве самоврядування бере свої витоки з Середньовіччя, в інших є досить сучасним явищем. Незалежно від форми та історії, місцеве самоврядування наявне в усіх восьми країнах. Воно робить великий внесок у розвиток демократії, участь громадськості та покращення надання послуг. Цей буклет містить огляд структури та функцій місцевої влади в кожній країні, законодавчої бази, системи нагляду та фінансів, включно з джерелами доходів та напрямками видатків. Зважаючи на важливість Європейського союзу для цих країн, кожний розділ завершується описом відносин місцевого самоврядування та Європейським союзом. Цей буклет не наводить безпосередніх порівнянь між країнами, проте має уніфіковану структуру, що дає змогу читачеві дійти власних висновків. Даний буклет підготовлений SKL International дочірньою організацією Шведської асоціації місцевих влад та регіонів. SKL International впроваджує проекти в сферах місцевого самоврядування, демократії, децентралізації та місцевого розвитку (див. Вона працює з політиками й урядовцями на національному та місцевому рівнях. SKL International щорічно організовує низку навчальних візитів до Швеції та сусідніх країн з метою ознайомлення їх учасників із системою місцевої демократії та децентралізованими механізмами управління. Сподіваємось, що буклет надасть партнерам SKL International гарний огляд основних засад функціонування цих країн та покращить розуміння системи місцевого самоврядування всього регіону. skl international місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії 3

6 ДАНІЯ ДАНІЯ МАЄ ДОВГУ ІСТОРІЮ місцевого самоврядування, що зародилося ще в період Середньовіччя та користується конституційним захистом з 1849 року. Реформи з реорганізацією адміністративного поділу країни 1970 року, і особливо 2007 року, скоротили кількість муніципалітетів до 98 та замінили колишні 13 адміністрацій провінцій на п ять регіонів. Муніципалітети відповідають за більшість послуг, пов язаних із соціальним забезпеченням, що включають початкову освіту, центри зайнятості та соціальну допомогу й пільги (для безробітних, які не мають страхового покриття на випадок безробіття). Головною сферою відповідальності регіонів є охорона здоров я. Хоча регіони мають ради, що обираються шляхом прямих виборів, вони (на відміну від колишніх провінцій, які вони замінили) не мають формального статусу органів місцевого самоврядування тобто права стягувати податки. Місцеве самоврядування в Данії є потужним: на цю сферу припадає 36,5% ВВП та майже 24% загальної зайнятості населення. Муніципалітети і регіони мають високий ступінь незалежності від уряду при виконанні своїх повноважень, хоча автономія щодо встановлення рівня місцевих податків на практиці дещо звузилася за останні роки. Губернатори провінцій мають Муніципалітети відповідають за більшість послуг, пов язаних із соціальним забезпеченням. photo istock.com/katarzynabialasiewicz 4 місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії skl international данія

7 ГОЛОВНІ ФАКТИ Площа.... суходолу: км ДАНІЯ Населення......(2015): ,66.. млн Густота.... населення: мешканців/км Форма.... правління: Конституційна монархія ВВП.. на.. душу населення..... (СКС): євро...(у році) МУНІЦИПАЛІТЕТІВ (kommuner) РЕГІОНІВ (regioner) Найбільший рівень... ВВП. на.. Середня кількість мешканців: душу.. населення: Найменша кількість.... Ховедштаден мешканців: Лесьо, євро.... (СКС, 2014) Найменший..... рівень ВВП на. душу населення:..... Найменша територія: Зеландія, Фредеріксберг, 8,71 км євро КОПЕНГАГЕН Найбільша..... кількість... мешканців: Копенгаген, Найбільша..... територія: Рінгкебінг-Скєрн, км Джерело: Статистичне агентство Данії (столичний регіон), skl international місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії 5

8 широкі повноваження щодо перевірки діяльності та забезпечення законності дій органів місцевого самоврядування, але це не стосується питань доцільності чи ефективності цих дій. Асоціація місцевих влад Данії (LGDK) представляє інтереси муніципалітетів у відносинах з урядом, а також діє в якості асоціації роботодавців у відносинах з профспілками. Виконавчий комітет Асоціації складається з місцевих обраних представників і має штат у кількості близько 400 співробітників. Окрема асоціація, «Регіони Данії», представляє п ять регіонів і має подібну структуру та штат зі 170 працівників. ФУНКЦІЇ 98 МУНІЦИПАЛІТЕТІВ y Початкова освіта y Догляд за дітьми y Догляд за літніми людьми y Інтеграція біженців та іммігрантів y Захист навколишнього середовища, збір та утилізація відходів y Допомога по безробіттю y Економічний розвиток y Культура і спорт 5 РЕГІОНІВ y Охорона здоров я y Лікарні y Медичне страхування y Лікування психічних розладів y Соціальні послуги і спеціальна освіта y Регіональний розвиток y Сприяння бізнесу y Туризм y Природа і навколишнє середовище y Зайнятість y Культура y Транспорт y Забруднення ґрунту Джерело: CEMR Місцева демократія І ради муніципалітетів, і ради регіонів обираються в ході прямих виборів на фіксований чотирирічний термін. Рада (kommunalbestyrelse / regionsråd) обирає голову серед своїх членів на весь термін її повноважень. Голова ради також виконує повноваження керівника адміністрації. У муніципалітетах голова ради має титул мера (borgmester) і очолює фінансовий комітет (через який повинні проходити всі фінансові питання). Мер має лише обмежені повноваження щодо прийняття рішень від імені повної ради. Всі члени ради мають право виносити питання чи справу на розгляд повної ради. Рада може створювати постійні комітети з різних сфер, які здійснюють управління повсякденними адміністративними справами та готують рішення для повної ради. Законодавча база і нагляд У розділі 82 Акту про Конституцію 1953 року передбачено: «Право муніципалітетів самостійно управляти власними справами, під наглядом Держави, закріплюється в законодавстві». Таким чином Конституція захищає муніципалітети, хоч і не гарантує їм права стягувати податки або встановлювати явні обмеження щодо нагляду з боку держави. Це також не стосується регіонів (які, на відміну від колишніх провінцій, не є муніципалітетами в значенні, що вживається в Конституції). Закон про муніципальне управління (Lov om kommunernes styrelse) встановлює загальні правила для рад, комітетів, мерів, місцевих бюджетів і державного нагляду. Зазначені вище функції місцевого самоврядування визначаються у низці інших галузевих законодавчих актів. Державні адміністрації в кожному з п яти регіонів здійснюють моніторинг загального дотримання органами місцевого самоврядування законодавства про діяльність органів влади, за винятком закону про працю та специфічних сфер, у яких інші державні органи наділені повноваженнями щодо нагляду, зокрема охорони здоров я та освіти. У випадках очевидного порушення законодавства державні адміністрації можуть скасовувати рішення або накладати штрафи на членів рад за бездіяльність. 6 місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії skl international данія

9 Справи, які стосуються належної практики адміністрування, справедливості муніципальних співробітників тощо можуть розглядатися Омбудсменом Парламенту або приватним судом у питаннях, що відносяться до приватного права. Закон про муніципальну адміністрацію вимагає від органів місцевої влади, щоб їх фінансова звітність проходила незалежний аудит. Фінанси Видатки місцевого самоврядування в Данії на рівні 36,5% ВВП або 64,1% загальних державних видатків є найвищими в ЄС. Як проілюстровано на діаграмі нижче, це частково зумовлено тим, що органи місцевого самоврядування мають значні повноваження в сфері соціального захисту, включаючи виплату різних соціальних пільг, а також догляд за літніми людьми та інвалідами. Більша частина доходів муніципалітетів формується з податків, зокрема місцевого податку на доходи фізичних осіб, який у 2014 році в середньому становив 24,9% від оподатковуваного доходу мешканців. У принципі муніципалітети мають свободу щодо встановлення ставки податку, хоча на практиці існують певні обмеження. Розмір державних грантів автоматично знижується при перевищенні загального рівня муніципальних податків, погодженого між Асоціацією місцевих влад Данії та урядом. Також протягом кількох останніх років муніципалітети, що знижували податки, винагороджувалися додатковими грантами. Складна система грантів включає нецільову субвенцію, часткове відшкодування виконання певних повноважень (включаючи трансферти на Видатки органів місцевого самоврядування в Данії (2014) 100 % % Соціальний захист % 24 % Охорона здоров'я 9 % Освіта 4 % Загальні публічні послуги 3 % Економіка 2 % 1% Дозвілля, культура та релігія Інше Муніципалітети та регіони Данії є ключовими рушіями розвитку та визначають регіональні та соціальні програми. photo pixabay Джерело: Євростат данія skl international місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії 7

10 соціальну допомогу) та вирівнювання. Вирівнювання ґрунтується на так званому структурному дефіциті або надлишку різниці між потребами витрат і податковими надходженнями при середній ставці податку. За даними Міністерства соціальної політики та внутрішніх справ, у 2013 році податки становили більше половини (55%) місцевих доходів. З них 87% становив податок на доходи фізичних осіб, а більша частина решти податок на землю і податок на нерухомість. Субвенції та поточні доходи (включаючи оплату послуг, що фінансуються з податків, таких як догляд за літніми людьми та інвалідами і початкова освіта) становили по 21% місцевих доходів. Ці цифри не включають послуг, що повністю фінансуються за рахунок користувачів, таких як водопостачання та утилізація відходів. Отримання позик органами місцевого самоврядування в Данії підлягає суворому нагляду з боку держави і дозволяється лише в обмежених сферах, наприклад, інвестиції в комунальне господарство, соціальне житло або технології енергозбереження в будинках. Доходи регіонів повністю складаються з субвенцій 81% від держави і 19% від муніципалітетів (у 2013 році). Ці кошти є цільовими і призначені на охорону здоров я, соціальні послуги та спеціальну освіту, регіональний розвиток. Нещодавнє дослідження показало, що 41% данського законодавства про працю зазнає впливу Директив ЄС. photo istock.com/miroslav Georgijevic 8 місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії skl international данія

11 Відносини з ЄС Серед усіх країн, представлених у цьому огляді, Данія має найдовший досвід членства в Європейському союзі, приєднавшись до ЄС в 1973 році. У 2014 році Асоціація місцевих влад Данії (LGDK) оновила свій аналіз впливу ЄС на муніципалітети, який показав, що майже половина питань порядку денного муніципалітетів були сформовані під впливом законодавства ЄС або інших угод чи цілей (див. текст у рамці). У зв язку з тим, що Данія багата країна і не має малозаселених північних регіонів, як деякі з її сусідів, її частка в Європейських структурних та інвестиційних фондах є низькою: на період років виділено 246 євро на душу населення. Однак муніципалітети та регіони є ключовими гравцями на форумах регіонального росту, які визначають пріоритети для регіональних і соціальних програм, а також інших напрямів фінансування ЄС, таких як дослідження і науково-технічні розробки (Horizon 2020). Асоціація місцевих влад Данії і Асоціація «Регіони Данії» мають офіси в Брюсселі та представлені в кількох організаціях на рівні ЄС, таких як Рада європейських муніципалітетів і регіонів (CEMR), Європейський центр роботодавців і підприємств, що надають публічні послуги (CEEP), а також Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи (CLRAE). Ці дві асоціації виступають у ролі секретаріату Данської делегації в Комітеті Регіонів, яка складається з дев яти членів: дві третини від муніципальних рад і одна третина від регіональних рад. ВПЛИВ ЄС НА ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ З метою оцінки впливу членства ЄС на муніципалітети, Асоціація місцевих влад Данії (LGDK) проаналізувала 40 порядків денних 10 муніципалітетів по одному великому і одному малому з кожного із п яти регіонів Данії. Асоціація також вивчила добірку положень стосовно ринку праці та колективні угоди між Асоціацією і профспілками. Законодавство ЄС має прямий вплив на такі сфери, як державні закупівлі, оцінка впливу на навколишнє середовище або стандарти питної води. В інших сферах, включаючи освіту, соціальне забезпечення чи клімат, звіти та рекомендації ЄС впливають на національні плани заходів, які, в свою чергу, можуть мати політичний вплив на муніципальному рівні. Майже половина (47%) проаналізованих питань порядку денного показали вплив ЄС законодавчий та/або політичний. Крім цього, 41% змісту законодавства про працю Данії (особливо правила щодо надання декретної відпустки, трудових договорів, робочого часу, відпусток і святкових днів тощо) ґрунтується хоча б на одній директиві ЄС, а 39% змісту колективних угод Асоціації знаходиться під впливом директив ЄС, або рамкових угод. данія skl international місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії 9

12 ЕСТОНІЯ ХОЧА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ЦІЄЇ КРАЇНИ МАЄ КОРІННЯ, що сягає ще часів Російської імперії і глибше, власне органи місцевої влади Республіки Естонія з явилися після здобуття незалежності в 1918 році. В епоху комуністичного режиму, починаючи з 1940 року, ці органи були фактично скасовані, але швидко відновилися вже напередодні розпаду Радянського Союзу. Місцеві вибори пройшли в грудні 1989 року, а в Конституції, прийнятій у 1992 році, окремий розділ присвячено місцевому самоврядуванню. З 1989 року країна мала два рівні місцевого самоврядування: повіти і муніципалітети (як міські, так і сільські). У 1994 році адміністрації повітів увійшли до центральних органів влади; водночас розпочався процес добровільного об єднання муніципалітетів, у рамках якого держава пропонувала фінансові стимули для тих, хто обирав шлях об єднання. Хоч загальна кількість муніципалітетів скоротилася від 254 у 1995 році до 213 станом на початок 2016 року, певна кількість найменших сільських муніципалітетів залишилася, однак при наданні послуг вони зазвичай співпрацюють зі своїми більшими сусідами. У грудні 2015 року уряд оприлюднив законопроект щодо нової, більш комплексної реформи, (див. текст у рамці). Не зважаючи на нещодавні об'єднання, певна кількість малих сільських муніципалітетів залишилася, однак при наданні послуг вони зазвичай співпрацюють зі своїми більшими сусідами. photo istock.com/prosiaczeq 10 місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії skl international естонія

13 ГОЛОВНІ ФАКТИ ЕСТОНІЯ Площа суходолу: км Населення......(2015): ,31.. млн Густота.... населення: мешканців/км Форма.... правління: Республіка ВВП.. на.. душу населення..... (СКС): євро...(у році) СІЛЬСЬКИХ МУНІЦИПАЛІТЕТІВ (vallad) МІСТ....(linnad) Найбільша кількість мешканців: Таллінн, ТАЛЛІНН Середня.... кількість... мешканців: Найбільша.... територія: Мяр'ямаа, сільський муніципалітет, км² мешканців: Пійріссааре, сільський муніципалітет, 63 Найменша територія: Тоотсі,... сільський муніципалітет, ,76 км² Найбільший рівень ВВП на. душу.. населення: повіт.. Гар юмаа, євро 15 ПОВІТІВ (maakonnad) на одну особу (СКС, 2014) не належать до місцевого самоврядування Найменший рівень ВВП на душу населення: повіт Пилва, євро на одну особу Найменша кількість skl international місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії 11

14 Органи місцевого самоврядування відіграють значну роль, особливо у сфері освіти, та користуються суттєвим правовим захистом. Однак вони сильно залежать від держави в плані фінансування, оскільки левова частина їхніх доходів формується з податку на доходи фізичних осіб, що розподіляється між органами різних рівнів (і стягується за ставкою, що встановлюється на центральному рівні) та субвенцій. Нагляд з боку держави стосується як «законності, так і цільового використання». Асоціація міст Естонії та Асоціація сільських муніципалітетів Естонії засновані, відповідно, в 1920 і 1921 роках, відновили діяльність у 1990 році з метою представлення спільних інтересів міст і сільських муніципалітетів та сприяння співробітництву між своїми членами. Асоціації створили Асамблею співробітництва асоціацій органів місцевого самоврядування, з якою уряд проводить щорічні консультації стосовно бюджетних питань. АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНА РЕФОРМА З 1990-х років Естонія зробила кілька спроб впровадження територіальної реформи, включаючи прийняття Закону в 2004 році, який відкрив дорогу для добровільного об єднання протягом останніх років. Проте, подібно до інших країн, які спробували реалізувати добровільний підхід (наприклад, нещодавній досвід Фінляндії або досвід Швеції в 1960-х роках), результати не стали достатньо далекосяжними, щоб вирішити проблеми, на розв язання яких була спрямована реформа. У 2015 році уряд Естонії запропонував нову реформу в два етапи, яка має вступити в силу на момент проведення наступних місцевих виборів у жовтні 2017 року. З метою гарантування високоякісних публічних послуг, законопроект встановлює мінімальний критерій до чисельності населення на рівні п яти тисяч мешканців. Перший етап реформи є добровільним і передбачає фінансові стимули в формі державних грантів для тих, хто обрав шлях об єднання. Також пропонуються компенсації для голів рад і мерів, чиї повноваження припиняються в результаті об єднання. Для муніципалітетів з кількістю мешканців менше п яти тисяч осіб (і, можливо, іншою), які не погоджуються на добровільне об єднання, уряд планує ініціювати злиття на початку 2017 року без фінансових компенсацій. Більш докладно див. на сайті (естонською мовою) 12 місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії skl international естонія

15 ФУНКЦІЇ 213 МУНІЦИПАЛІТЕТІВ y Освіта y Соціальне забезпечення y Послуги охорони здоров я y Культура, дозвілля, спорт y Соціальне житло y Планування міських та сільських територій y Туризм y Громадський транспорт y Водопостачання, водовідведення, освітлення громадських місць, централізоване опалення y Навколишнє середовище y Збір та утилізація відходів y Утримання доріг і кладовищ y Місцеві податки Джерело: CEMR Законодавча база і нагляд Конституція 1992 року надає суттєвий захист місцевому самоврядуванню. У спеціально присвяченому розділі XIV зазначено, серед іншого, що «усі місцеві питання вирішуються та регулюються органами місцевої влади, які функціонують незалежно, у відповідності до законодавства», і що такі органи наділяються повноваженнями лише у відповідності до законодавства або за їхньою згодою. Також зазначається, що органи місцевої влади мають незалежні бюджети та право стягувати і збирати податки й збори, і що «видатки, пов язані з виконанням повноважень, які визначаються для органів місцевої влади законом, фінансуються з державного бюджету». Закон про організацію місцевого врядування 1993 року визначає повноваження і функції органів місцевої влади, формування і порядок роботи рад і місцевих урядів, а також загальні положення з таких питань, як аудит і нагляд. Наприклад, цей Місцева демократія Ради муніципалітетів (volikogud) обираються шляхом прямих виборів на термін чотири роки. Рада обирає голову (volikogu esimees) і може створювати постійні та спеціальні комітети відповідно до власного статуту; лише ревізійна комісія є вимогою законодавства. Рада призначає мера (linnapea у містах, vallavanem у сільських муніципалітетах) і затверджує створення мером місцевого виконавчого комітету або уряду (valitsus). Таким чином, мер є посадовою особою, яка виступає головою муніципальної адміністрації, хоча часто цю посаду обіймають професійні політики. Якщо член ради призначається мером або членом місцевого уряду чи на оплачувану посаду в адміністрації, його повноваження як члена ради призупиняються. Естонію вважають лідером в сфері електронного врядування. Наприклад, система e-school дає можливість батькам перевірити домашні завдання та оцінки дітей через інтернет. photo istock.com/willsie естонія skl international місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії 13

16 закон уповноважує муніципалітети здійснювати економічну діяльність або міжмуніципальне співробітництво. Закон також вимагає готувати план розвитку та бюджетну стратегію і створювати ревізійну комісію з членів ради. Окремі акти регулюють питання бюджетів органів місцевої влади, виборів, асоціацій та територіального поділу. Стосовно нагляду Конституція передбачає, що нагляд за органами місцевої влади визначається законом. Закон про організацію місцевого врядування визначає, що губернатор повіту, Національний офіс з питань аудиту та Канцлер юстиції відповідають за нагляд та інспектування, і що нагляд стосується «законності та цільового Видатки органів місцевого самоврядування в Естонії (2013) 100 % % 35 % Освіта 16 % Охорона здоров'я 16 % Економіка 10 % Дозвілля, культура та релігія 7 % Соціальний захист 7 % Загальні публічні послуги 6 % ЖКГ 3 % Захист довкілля Джерело: Євростат використання». Зокрема губернатори повітів можуть здійснювати моніторинг виконання муніципалітетами функцій, переданих державою, але вони не можуть скасовувати дії лише пропонувати вдосконалення та, за необхідності, звертатися до вищої інстанції. Фінанси Видатки місцевого самоврядування є нижчими, ніж середній показник ЄС у термінах ВВП (9,2%), але дещо вищими в термінах державних видатків (24,2%), що відображає невеликий розмір публічного сектору в Естонії в цілому. Освіта, що включає початкові та середні школи, є найбільшим сектором видатків. Охорона здоров я також є сферою відповідальності муніципалітетів, але з 2001 року забезпечується через публічні акціонерні компанії або фундації. За даними Міністерства фінансів, 61,2% місцевих доходів у 2014 році було одержано від податків, основна частина яких надійшла від податку на доходи фізичних осіб, що розподіляється між різними рівнями адміністрації. Ставка податку встановлюється на центральному рівні, і муніципалітети одержують фіксовану частку оподатковуваного доходу своїх мешканців (11,4% у 2014 році). Муніципалітети не мають права голосу при встановленні ставки податку на доходи, але користуються свободою в певних межах встановлювати ставки для податку на землю та деяких інших місцевих податків. Державні субвенції у 2014 році становили 26% місцевих доходів. З них 63,7% були одержані в формі нецільової субвенції та 15,8% в формі цільової субвенції з конкретним призначенням. Фонд фінансового вирівнювання, який надає компенсацію муніципалітетам, чиї очікувані витрати на надання послуг перевищують базу доходів, забезпечує решту коштів 20,5%. Закон про управління фінансами органів місцевого самоврядування встановлює суворі обмеження щодо дефіциту місцевого бюджету та позик. Закон також передбачає, що асоціації органів місцевого самоврядування погоджують з урядом цільовий показник загального дефіциту бюджетів місцевого самоврядування, а також погоджують зі своїми членами те, як цей показник 14 місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії skl international естонія

17 буде розподілено. У більш загальному сенсі уряд щороку консультується з Асамблеєю співробітництва асоціацій з таких питань, як податкова політика та базова вартість, перш ніж подавати бюджет до парламенту. Відносини з ЄС Естонія приєдналася до Європейського союзу в 2004 році та є найбільшим одержувачем структурних фондів ЄС на душу населення на період років розмір виділених коштів становить євро. Ці кошти відіграють велику роль у розвитку місцевої інфраструктури, наприклад споруд з очищення стоків та утилізації відходів. Натомість, управління цими коштами здійснюється центральними органами влади, з консультаціями, але відносно малою участю асоціацій органів місцевого самоврядування. Крім того, для менших за розміром муніципалітетів складно готувати проекти, що передбачають фінансову підтримку ЄС з адміністративної та фінансової точок зору. Асоціація міст Естонії та Асоціація сільських муніципалітетів Естонії відкрили спільний офіс у Брюсселі в 2005 році та виконують роль секретаріату для Естонської делегації в Комітеті Регіонів. Цей орган складається з семи членів (чотири представники міст, які обираються на місцевому рівні, три представники сільських муніципалітетів) і семи заступників (три від міст і чотири від сільських муніципалітетів). Асоціації також представлені в таких організаціях, як Рада європейських муніципалітетів і регіонів (CEMR), Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи (CLRAE), а також Організація субрегіонального співробітництва країн Балтії (BSSSC). Структурні фонди ЄС мали великий вплив на місцеву інфраструктуру Естонії, зокрема, водопостачання та утилізацію побутових відходів. photo Shutterstock.com/Avatar_023 естонія skl international місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії 15

18 ФІНЛЯНДІЯ ФІНЛЯНДІЯ МАЄ ДОВГУ ТРАДИЦІЮ місцевого самоврядування від Середньовіччя та часів, коли країна була частиною Шведського королівства і Російської імперії. Після здобуття незалежності в 1917 році муніципальне врядування було закріплене в Конституції 1919 року, хоча функції місцевої влади залишилися обмеженими. З початком утвердження держави загального добробуту муніципалітетам було передано більше повноважень з надання публічних послуг, хоча і під опікою міністерств. З кінця 1980-х років триває тенденція до збільшення місцевої автономії, важливими рисами чого стали реформування муніципальних фінансів і зниження державного регулювання. Протягом останніх років уряд просуває територіальну реформу, вимагаючи від малих муніципалітетів спільно організовувати медичні та соціальні послуги і надаючи фінансові стимули тим, хто виявляє бажання об єднатися. У результаті цих зусиль кількість муніципалітетів скоротилася з 448 у 2001 році до 313 станом на 1 січня 2016 року, хоча ще залишається певна кількість дуже малих муніципалітетів, особливо на архіпелазі та в районах, де мешканці розмовляють шведською мовою. Крім цього, Фінляндія має 19 регіонів з обмеженими функціями місцевого самоврядування у сферах регіонального розвитку, планування та просування В наслідок територіальної реформи кількість муніципалітетів Фінляндії за останні 15 років скоротилась. Проте, досі існує ряд дуже малих муніципалітетів фінського архіпелагу. photo Leif Thorin 16 місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії skl international фінляндія

19 ГОЛОВНІ ФАКТИ Площа.... суходолу: км ФІНЛЯНДІЯ Населення......(2015): ,47.. млн Густота.... населення: мешканців/км Форма.... правління: Республіка ВВП.. на.. душу населення..... (СКС): євро...(у р.)..... Найбільша територія: Інарі, км МУНІЦИПАЛІТЕТІВ (kunta..../ kommuner) РЕГІОНІВ (maakunta /. regioner) Середня кількість мешканців: Не.. належать до.. місцевого самоврядування окрім Оланд.... та.. Кайнуу на душу Кайнуу, Найменша кількість мешканців:.... Соттунга, Найменша територія: Кауніайнен, ,89 км HELSINKI Найбільший..... рівень... ВВП Найбільша..... кількість на. душу... населення: мешканців: Гельсінкі, на одну особу (СКС, 2013) Найменший рівень ВВП населення: євро на одну особу Гельсінкі-Уусіммаа, євро skl international місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії 17

20 регіональних інтересів. Натомість, за винятком провінції Кайнуу та автономної провінції Аландські острови, регіональні ради складаються з представників муніципалітетів, які не обираються шляхом прямих виборів. Держава також має на цьому рівні регіональні державні адміністрації та інші агентства. Муніципалітети Фінляндії користуються високим ступенем автономії як у фінансовому, так і в законодавчому плані. Вони є головними надавачами послуг соціального забезпечення, що включають також вторинну медичну допомогу (яка в інших країнах зазвичай відноситься до вищого рівня врядування). Однак застій в економіці та збільшення витрат через старіння населення протягом останніх років створили напруження для місцевих фінансів, що призвело до підвищення податків і запозичень, а також встановлення урядом верхньої граничної межі для дефіциту муніципальних бюджетів. Асоціація місцевих і регіональних органів самоврядування Фінляндії (AFLRA) представляє інтереси муніципалітетів і надає послуги їм та спільним органам, зокрема регіональним радам, округам лікувальних закладів та іншим органам, що утворюються з конкретною метою в галузях охорони здоров я та освіти. Асоціація також включає Комісію роботодавців органів місцевого самоврядування, яка виступає в ролі об єднання роботодавців. ФУНКЦІЇ 317 муніципалітетів y Охорона здоров я (первинна допомога, вторинна допомога, стоматологія) y Соціальні послуги (заклади денного догляду за дітьми, послуги для літніх людей та інвалідів) y Освіта (дошкільна, початкова, середня, професійно-технічна, освіта для дорослих і бібліотеки) y Культура і дозвілля y Спорт y Територіальне планування y Будівництво і експлуатація технічної інфраструктури та охорона навколишнього середовища (дороги, енергопостачання, водопостачання та водовідведення, порти та громадський транспорт) y Бізнес і зайнятість y Незалежне право оподаткування та незалежні фінанси Регіон Кайнуу y Соціальні послуги та соціальне забезпечення y Охорона здоров я y Освіта (спільно з муніципалітетами) Автономна провінція Аландські острови y Освіта y Культура y Поліція y Охорона здоров я y Соціальні питання y Зайнятість Джерело: CEMR Муніципалітети Фінляндії є головними надавачами послуг соціального забезпечення, що включають також вторинну медичну допомогу (яка в інших країнах зазвичай відноситься до вищого рівня врядування). photo istock.com/svetikd 18 місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії skl international фінляндія

21 Місцева демократія Муніципальні ради (kunnanvaltuusto / kommunfullmäktige) обираються шляхом прямих виборів на термін чотири роки. Рада обирає членів свого правління (kunnanhallitus / kommunstyrelse) пропорційно кількості місць, які різні партії мають в раді. Виконавчий орган ради складається з правління та призначених адміністративних співробітників. Традиційно, фінські муніципалітети не мають мерів, і в більшості випадків рада призначає муніципального менеджера (kunnanjohtaja / kommundirektör), який очолює адміністрацію. Однак прийнята зміна в Законі про місцеве врядування в 2006 році дозволила муніципальним радам замість менеджера обирати в якості мера обраного представника (pormestari / borgmästare), який очолює адміністрацію та є головою виконавчого комітету. Міста Тампере і Пірккала вирішили взяти для себе так звану модель «сильного мера». У структурі правління муніципалітету рада може створювати комітети для вирішення питань у конкретних сферах повноважень, зокрема з питань надання медичних і соціальних послуг, освіти, містобудування, охорони навколишнього середовища, послуг у сфері культури та дозвілля. КВОТИ ДЛЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ГЕНДЕРНОЇ РІВНОСТІ З 1995 року Закон про рівність жінок і чоловіків Фінляндії передбачає квоти забезпечення гендерної рівності, що стосуються правлінь муніципалітетів, комітетів та органів міжмуніципального співробітництва. Частка жінок і чоловіків у цих органах повинна бути не меншою від 40%, відповідно. Натомість, ці положення не стосуються виборних рад. У 2012 році на муніципальних виборах частка жінок-кандидатів становила 38,8%, а частка обраних жінок-членів рад 36,2%. Законодавча база і нагляд Конституція Фінляндії 1999 року надає чіткі гарантії місцевому самоврядуванню. У розділі 121 зазначено: «Фінляндія ділиться на муніципалітети, чиї адміністрації ґрунтуються на самоврядуванні їхніх мешканців». Конституція також надає муніципалітетам право стягувати податки. Закон про місцеве врядування 1995 року визначає загальні функції та порядок організації виборів, фінансової діяльності, міжмуніципального співробітництва тощо. Обов язком муніципалітетів є «сприяти добробуту мешканців і сталому розвитку їх місцевості». Муніципалітети мають загальне повноваження діяти «в силу своєї автономії», але більшість з їхніх функцій визначена в галузевому законодавстві. Дослідження, проведене Міністерством фінансів у 2013 році, нарахувало 535 статутних функцій від підготовки регіонального плану до спільного несення операційних витрат політехнічних коледжів. Міністерство фінансів здійснює нагляд за діяльністю та фінансами муніципалітетів і забезпечує врахування потреб та інтересів місцевого самоврядування при підготовці законодавства, яке впливає на муніципалітети. У разі надходження скарг регіональні державні адміністрації (філії центрального уряду) можуть проводити розслідування того, чи діяли муніципалітети у відповідності до законодавства. Вони не мають повноважень скасовувати рішення муніципалітетів, але у разі очевидного порушення закону, можуть видавати розпорядження, що зобов язує муніципалітет виконувати свої законодавчі обов язки або утримуватися від незаконних дій. Зрештою, адміністративні суди виносять рішення щодо законності дій муніципалітету, і такі справи можуть порушуватися постраждалою стороною або в разі загальних муніципальних функцій будь-яким мешканцем. Крім цього, Омбудсмен Парламенту та Канцлер юстиції мають юрисдикцію щодо контролю всієї публічної влади. Омбудсмен може оголосити догану, винести рекомендацію або порушити кримінальну справу, якщо встановлено, що посадова особа чи орган діяли всупереч закону. фінляндія skl international місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії 19

22 Закон про місцеве врядування вимагає, щоб у раді муніципалітету була створена ревізійна комісія, у складі якої принаймні голова та заступник голови мають бути членами ради. Ревізійна комісія оцінює досягнення радою визначених операційних та фінансових планових показників, а також повинна вирішувати питання фінансових перспектив у разі дефіциту бюджету. Фінанси Видатки місцевого самоврядування у Фінляндії становлять 23,9% ВВП або 41% загальних державних видатків. Охорона здоров я, соціальний захист (включаючи догляд за літніми людьми та Видатки органів місцевого самоврядування у Фінляндії (2013) 100 % % 29 % Охорона здоров'я 25 % Соціальний захист 18 % Освіта 15 % Загальні публічні послуги 7 % Економіка 4 % Дозвілля, культура та релігія 2 % Інше Джерело: Євростат інвалідами) і освіта разом становлять 70% місцевих бюджетів. За даними Статистичного агентства Фінляндії, трохи більше половини муніципальних доходів складають податкові надходження, більшість з яких (86%) отримуються з податку на доходи фізичних осіб. Разом зі Швецією, Фінляндія є однією з небагатьох країн, де муніципалітети вільні встановлювати базові ставки податку на доходи фізичних осіб для своїх мешканців. У 2014 році ставка податку була в діапазоні від 16,5% до 22,5%, а середній рівень складав 19,7%. Операційні доходи (включаючи продажі, збори та різні державні гранти на конкретні послуги) становили трохи більше 20% загальних доходів. Загальний державний грант, який також називають «часткою держави», становив трохи менше 20% доходів. Цей показник визначається щороку та репрезентує відповідальність центрального уряду за надання базових послуг, а також заходи у сферах освіти і культури. Визначення ґрунтується на таких чинниках, як кількість мешканців, вікова структура та спроможність одержувати податкові надходження, тобто включає елементи вирівнювання як витрат, так і доходів. Низький рівень економічного росту та збільшення витрат через старіння населення в останні роки створюють все більший тиск на муніципальні фінанси, що призводить до підвищення місцевих податків і запозичень. У 2015 році уряд встановив нову верхню межу для дефіциту муніципального бюджету, який з 2019 року не може перевищувати 0,5% від загального обсягу місцевого виробництва. Водночас, уряд підтвердив чинний «принцип фінансування»: нові або розширені повноваження муніципалітетів повинні повністю покриватися за рахунок субвенції від уряду вищого рівня. Відносини з ЄС У 2014 році, через майже два десятиліття після приєднання Фінляндії до Європейського союзу, Асоціація місцевих та регіональних органів самоврядування Фінляндії провела дослідження того, як членство в ЄС вплинуло на муніципалітети 20 місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії skl international фінляндія

23 З 1995 року Закон про рівність жінок і чоловіків Фінляндії передбачає квоти забезпечення гендерної рівності, що стосуються правлінь муніципалітетів, комітетів та органів міжмуніципального співробітництва photo istock.com/peopleimages країни. Дослідження показало, що з 535 статутних функцій, перелік яких було складено Міністерством фінансів, ЄС впливає на 63% функцій або безпосередньо (через регулювання та директиви ЄС), або опосередковано (наприклад, через стратегії та програми ЄС). Досліджуючи вибірку з 10 порядків денних рад, 53% питань зазнають впливу з боку ЄС. Дослідження конкретного прикладу діяльності органів прийняття рішень у раді Гельсінкі надало цифру 47%. Маючи показник ВВП на душу населення, що є суттєво вищим за середній показник ЄС, Фінляндія не є великим одержувачем Європейських структурних та інвестиційних фондів. Однак із загальним обсягом виділених коштів на роки в розмірі 717 євро на одну особу країна одержує більше, ніж її скандинавські сусіди, і муніципалітети відіграють важливу роль у програмуванні та реалізації проектів як на національному рівні (через Асоціацію місцевих та регіональних органів самоврядування Фінляндії), так і через регіональні ради. Асоціація місцевих та регіональних органів самоврядування Фінляндії намагається здійснювати вплив у ЄС, Раді Європи та інших міжнародних організаціях з метою покращення умов для місцевого самоврядування у Фінляндії. Асоціація є членом Ради європейських муніципалітетів і регіонів (CEMR) і слідкує за роботою інших органів, де її члени є активними, зокрема Асамблеї європейських регіонів, Асоціації європейських прикордонних регіонів та Конференції периферійних морських регіонів Європи. Асоціація виконує роль секретаріату Фінської делегації в Конгресі місцевих і регіональних влад Ради Європи (CLRAE) та Комітеті Регіонів ЄС, яка складається з дев яти членів і дев яти заступників, вісім з яких є членами муніципальних рад і один є членом асамблеї Аландських островів. фінляндія skl international місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії 21

24 ЛАТВІЯ МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ в Латвійській Республіці було запроваджене зі здобуттям незалежності в 1918 році, але пізніше призупинене з 1934 року до кінця радянського періоду в 1991 році. У результаті масштабної реформи місцевого самоврядування 1992 року було прийнято загальний акт для 586 міст та сільських муніципалітетів і 26 районів другого рівня врядування, нові закони про місцеві вибори та місцеві бюджети, а також здійснено процес добровільного об єднання для першого рівня самоврядування врядування. Наступна велика реформа 2009 року консолідувала місцеве самоврядування врядування в один рівень, який складається з 110 муніципалітетів (novadi) і 9 міст (pilsētas). Було скасовано 26 районів і створено п ять «планових регіонів» (на представленій нижче мапі показано шість регіонів, оскільки в статистичних цілях Рига поділена на місто та передмістя). Регіони функціонують під наглядом міністерства, відповідального за регіональний розвиток, і не є власне адміністративно-територіальними одиницями, але їхні ради, уповноважені приймати рішення, складаються з членів обраних представників муніципалітетів. У 2015 році, зважаючи на те, що залишилася ще велика кількість малих муніципалітетів, Міністерство навколишнього середовища та регіонального розвитку запропонувало подальшу територіальну реформу на 2021 рік з двома можливими моделями: одна модель Як і у більшості країн нашої публікації, Рига (столиця) - є найбільшим та найбагатшим муніципалітетом. photo pixabay 22 місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії skl international латвія

25 ГОЛОВНІ ФАКТИ Площа.... суходолу: км ЛАТВІЯ Населення......(2015): ,99.. млн Густота.... населення: мешканці/км Форма.... правління: Республіка ВВП.. на.. душу населення..... (СКС): євро... (у р.) МУНІЦИПАЛІТЕТІВ (novadi) and МІСТ....(pilsētas) єдиний..... рівень Найменша кількість Середня кількість мешканців: мешканців: муніципалітет Балтінава, Найбільша кількість мешканців: місто.. Рига, РИГА. 5. PLANNING REGIONS (pilsētas) Найменша територія:. Не.. належать..... до Найбільший рівень ВВП. місцевого на. душу.. населення: Найбільша Рига, євро самоврядування територія: на особу населення муніципалітет (СКС, 2013) Резекне, км Найменший..... рівень... ВВП. на. душу населення: Латгале, євро на. особу.. населення місто Резекне, 18 км 2 skl international місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії 23

26 передбачає 49 муніципалітетів та 9 великих міст, а друга модель лише 29 місцевих органів влади. Органи місцевої влади відіграють значну роль у забезпеченні соціального добробуту, особливо у сфері освіти. В той же час, вони великою мірою залежать від центрального уряду в плані фінансування, оскільки одержують більше половини доходів від визначеної частки надходжень від податку на доходи фізичних осіб, а більшість субвенцій спрямовується на конкретні сектори або є суворо обмеженими цільовими асигнуваннями. Муніципалітети так сильно постраждали від фінансової кризи 2008 року, що і досі не повернули свій загальний обсяг доходів рівня докризових часів. Латвійська асоціація місцевих і регіональних влад (LALRG), заснована в 1991 році, представляє інтереси всіх органів місцевої влади, особливо в щорічних переговорах з центральним урядом. Це закріплено в Законі про місцеві уряди і стосується фінансових трансфертів, запропонованих законопроектів та інших питань, які можуть вплинути на місцеве самоврядування. Місцева демократія Рада (dome) є органом прийняття рішень у кожній одиниці місцевого самоврядування, який обирається шляхом прямих виборів на 4 роки. Рада обирає серед членів ради голову (priekšsēdētājs), до повноважень якого входить керівництво роботою ради, представлення органу місцевого самоврядування у відносинах з державою або іншими органами влади та в суді, підписання договорів та видання обов язкових до виконання розпоряджень працівникам органу місцевого самоврядування. У міжнародному контексті голову ради часто називають мером. За рекомендацією голови рада призначає виконавчого директора (izpilddirektors), який не обов язково має бути членом ради, для управління роботою установ та підприємств місцевого самоврядування. Закон про місцеві уряди вимагає, щоб у раді функціонувало хоча б два постійні комітети з питань фінансів та з питань освіти, соціального забезпечення і культури. Більшість має щонайменше три або чотири комітети, і кожний член ради має входити до складу хоча б одного комітету. ФУНКЦІЇ 110 муніципалітетів і 9 міст y Водопостачання та опалення y Збір та утилізація відходів y Публічні послуги та інфраструктура y Публічне управління лісами та водними ресурсами y Початкова та середня освіта y Культура y Громадське здоров'я y Соціальні послуги y Охорона дитинства y Соціальне житло y Ліцензування комерційної діяльності y Охорона громадського порядку та цивільний захист y Містобудування y Збір статистичної інформації y Громадський транспорт y Підготовка вчителів Примітка: «Автономні повноваження», не включаючи тих, які делегуються державою або здійснюються добровільно. Джерело: CEMR Органи місцевого самоврядування зобов язані утримувати центри надання адміністративних послуг для населення. photo Shutterstock.com/Grandpa 24 місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії skl international латвія

27 СУБМУНІЦИПАЛЬНІ ОДИНИЦІ У контексті чіткої тенденції до формування більших за розміром муніципалітетів у країнах, представлених у цьому огляді, при реформуванні місцевого самоврядування часто піднімається питання фізичної відстані між громадянами та адміністративними центрами. В деяких випадках залишаються волості або старостати, такі як pagasti в Латвії або seniūnijos в Литві, або муніципалітетам дозволяється зберегти ці утворення для надання місцевих послуг та адміністрування в невеликому масштабі, в той час як у Швеції навіть найбільші муніципалітети на півночі країни не мають адміністрації поза межами центрального населеного пункту. Латвія відома тим, що 69 Закону про місцеві уряди фактично вимагає від муніципалітетів: «З метою забезпечення доступності послуг, що надаються місцевим урядом у волостях (pagasti) і містах, де не знаходиться адміністративний центр місцевого врядування, місцеві ради створюють адміністрацію волості або міста». Законодавча база і нагляд Відносно стисла Конституція Латвії не містить чіткого формулювання про захист місцевого самоврядування, хоча це згадується в контексті прав громадян і Парламенту (наприклад, право запитувати інформацію в органах місцевого самоврядування). Конституція також визначає, що ради обираються громадянами Латвії та громадянами ЄС, які постійно проживають у Латвії. В той же час Конституційний суд посилається на Європейську хартію місцевого самоврядування як на інструмент прямого застосування, на базі якого можуть інтерпретуватися принципи місцевого самоврядування. Зокрема, органи місцевої влади можуть посилатися на Хартію при оспорюванні національного законодавства, що не відповідає цьому документу. Прийнятий у 1994 році Закон про місцеву владу певною мірою визначає повноваження та власні функції органів місцевого самоврядування і дозволяє впроваджувати добровільні ініціативи в інтересах мешканців (якщо це не відноситься до компетенції інших органів та не заборонено законодавством). Закон також встановлює загальні правила щодо організації роботи, виборів голів і комітетів, функції голів і виконавчих директорів, аудиту, майна, міжмуніципального співробітництва тощо. Окремі акти регулюють місцеві вибори, статус членів рад, місцеві бюджети та фінансове вирівнювання. Закон також вимагає, щоб Кабінет координував свою діяльність з органами місцевого самоврядування з усіх питань, що зачіпають їх інтереси, включаючи законопроекти та фінансові розпорядження. Це здійснюється у формі річних перемовин між міністерствами та Латвійською асоціацією місцевих і регіональних влад, результатом яких є меморандум про взаєморозуміння, який Міністерство фінансів подає до Парламенту. Щодо контролю та нагляду, Закон зазначає, що при виконанні делегованих функцій місцева влада представляє Республіку та підпорядковується Кабінету. латвія skl international місцеве самоврядування в країнах скандинавії та балтії 25